КАРАСЕВА
М.В.
«Финансовое
право»
ОГЛАВЛЕНИЕ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1.
финансовое право как отрасль российского права
1.Финансы и финансовая система РФ
2.Предмет и метод финансового права
А. Финансовая деятельность
государства и муниципальных образований как сфера финансово-правового
регулирования
Б. Отношения, составляющие предмет
финансового права.
В. Метод финансового права
3.Отграничение финансового права от
смежных отраслей права
4.финансовое право и политика
5.Система финансового права
Глава 2. Наука финансового права
1.Понятие и система науки
финансового права
2.Методология науки финансового
права.
3.История развития науки финансового
права в России
4.Актуальные проблемы российской
науки финансового права
1.Понятие и особенности
финансово-правовых норм
2.Классификация финансово-правовых
норм
3.Источники финансового права
4.Действие финансово-правовых актов
во времени, в пространстве и по кругу лиц
глава 4. Субъекты
финансового права
1.Понятие субъекта финансового права
2.
Российская федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права
3.Муниципальные образования как
субъекты финансового права.
4.Коллективные субъекты финансового
права
5.Индивидуальные субъекты
финансового
Глава 5. Финансовое
правоотношение
1.Понятие финансового правоотношения
и его субъекты
2.Объекты финансового правоотношения
3.Особенности прав и обязанностей
субъектов финансового правоотношения
4.Виды финансовых правоотношений
Глава 6. Юридические
факты в финансовом праве
1.Функции юридических фактов в
финансовом праве
2.Классификации юридических фактов и
юридических составов в финансовом праве
Глава 7. Государственный
и муниципальный финансовый контроль
1.Понятие государственного и
муниципального финансового контроля
2.Виды и органы государственного и
муниципального финансового контроля
3.Методы государственного и
муниципального финансового контроля
Раздел I. Правовой режим
централизованных государственных и муниципальных денежных фондов
Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации
1.Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской
Федерации
2.Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений
3.Общая характеристика доходов и расходов бюджетов
4.Правовой режим дефицита бюджета
5.Правовой режим межбюджетных отношений
Глава 9. Бюджетная компетенция Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований
1.Понятие бюджетной компетенции.
2.Бюджетная компетенция Российской Федерации
3.Бюджетная компетенция субъектов РФ
4.Компетенция муниципального образования в области
бюджета
Глава 10. Бюджетный процесс
1.Понятие бюджетного процесса и основные полномочия
его участников
2.Бюджетная классификация
4.Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов
бюджетов
5. Правовой режим исполнения бюджетов
6.Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об
исполнении бюджета
7. Государственный и муниципальный финансовый контроль,
осуществляемый в ходе бюджетного процесса.
Глава
11. Правовой режим целевых государственных и муниципальных (местных) денежных
фондов
1.Понятие, классификация и основы
правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов
2.Правовой режим целевых бюджетных
фондов
3.Правовой режим государственных и
муниципальных внебюджетных фондов
4.Правовой режим целевых фондов
Правительства Российской федерации
5.Правовой
режим государственных отраслевых денежных фондов
Раздел II. Правовой режим децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов
Глава 12. Понятие и основы правового регулирования финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий
1.Понятие финансов государственных и муниципальных унитарных
предприятий
2.Финансы
государственных и муниципальных унитарных предприятий как объект финансово-правового
регулирования
3.Правовые основы планирования финансовых ресурсов
предприятия
Глава 13. Правовое
регулирование образования и использования финансовых ресурсов государственных
и муниципальных унитарных предприятий
1.Выручка и
прибыль предприятия
2.Правовое
регулирование определения себестоимости продукции (работ, услуг
3.Правовые
основы использования кредитов, амортизационных отчислений и прочих поступлений
государственными и муниципальными унитарными предприятиями.
4.Правовые
требования к распределению и использованию прибыли государственных и муниципальных
унитарных предприятий
1.Понятие страхования как экономической и правовой категорий
2.Виды
страхования. Государственное регулирование страховой деятельности
3.Финансово-правовое
регулирование обязательного страхования
1.Понятие налога и сбора в Российской Федерации
2.Система налогов и сборов в Российской Федерации.
Установление, введение и отмена налогов
3.Налоговое право и налоговое законодательство России
4.Налоговые правоотношения.
Глава 16. Исполнение обязанности по уплате налогов (сборов) и налоговая ответственность
1.Возникновение и
прекращение обязанности по уплате налогов и сборов
2.Добровольное и
принудительное исполнение обязанности по уплате налога
3.Налоговый контроль
4.Налоговая
ответственность и защита прав налогоплательщика
1.Налог на добавленную
стоимость
2.Акцизы.
3.Налог на прибыль
4.Налог на доходы
физических лиц
5.Единый социальный
налог (взнос).
6.Таможенные пошлины
7.Налоги в дорожные
фонды
8.Налог на имущество,
переходящее в порядке наследования и дарения
9.Государственная
пошлина
1.Налог на имущество
предприятий
2.Налог с продаж
3.Единый налог на
вмененный доход (взнос)
4.Налог на игорный
бизнес
1.Налог на имущество физических лиц
2.Земельный налог
3.Налог на рекламу
1.Действие международный налоговых соглашений в
Российской Федерации
2.Договоры об избежании двойного налогообложения и
предотвращении уклонения от уплаты налогов
3.Соглашения о сотрудничестве в борьбе с нарушениями
налогового законодательства.
4.Иные соглашения, в которых имеются налоговые нормы.
Раздел IV.
Правовое регулирование государственного и муниципального кредита в Российской Федерации
Глава 22.
Правовой режим государственного и муниципального кредита
1.Понятие и
значение государственного и муниципального кредита, формы государственного
кредита
2.Финансово-правовые
отношения в области государственного и муниципального кредита
3.Правовое
регулирование внутренних государственных займов. Виды государственных займов
Раздел V.
Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов
1.Понятие расходов бюджета и
их формы. Бюджетное финансирование
2.Правовые основы финансирования капитальных вложений
3.Правовой режим бюджетного кредитования
Глава 24. Правовой режим сметно-бюджетного
финансирования
1.Понятие
сметно-бюджетного финансирования и его объекты
2.Смета бюджетного учреждения
и ее значение. Расходы бюджетных учреждений
3.Правовое регулирование
внебюджетных средств бюджетных учреждений
Глава 25. Правовое регулирование расходов государственных
внебюджетных фондов.
1.Понятие и правовые формы расходов государственных
внебюджетных фондов
2.Правовой режим расходов Пенсионного фонда РФ, Фонда
социального страхования РФ и фондов медицинского страхования
Раздел VI.
Правовые основы банковской деятельности, денежного обращения, расчетов и валютного
регулирования
§ 1.Понятие банковской системы России
§ 2.Финансово-правовые отношения с участием кредитных
организаций
§ 3.Банк России как орган банковского регулирования
Глава 27. Правовые основы денежного обращения и
расчетов
1.Правовое регулирование денежного обращения в Российской
Федерации
2.Денежная система Российской Федерации. Эмиссионное право
Банка России
3.Правовые основы расчетов
4.Правила ведения кассовых операций
Глава 28. Валютное законодательство и валютный контроль
1.Понятие валюты и валютных правоотношений
2.Понятие валютных операций и виды валютных счетов
3.Правовые основы валютного регулирования
4.Правовые основы валютного контроля
Глава
1
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
§ 1. Финансы и финансовая система Российской Федерации
Финансовое право — это отрасль права, которая регулирует экономические, а именно — финансовые отношения. Для понимания природы и особенностей этой отрасли права необходимо иметь четкое представление о том, что такое финансы.
Финансы — это одна из экономических категорий, наряду
с такими как цена, прибыль, кредит и т.д. Она выражает реально существующие
общественные отношения, которые и называются| финансовыми. В связи с этим
понятие «финансы» и «финансовые отношения» в науке принято считать идентичными.
Финансы как явление общественной жизни возникают с
появлением государства и денег. Деньги, выполняя функцию средства обращения,
являются важнейшей предпосылкой появления финансов как самостоятельной сферы
денежных отношений.
Роль финансов в жизни общества зависит от того, какое
место в экономике страны отводится денежным отношениям. В докапиталистических
формациях, в условиях фрагментарности товарно-денежных отношений финансы также
имели фрагментарный характер. При капитализме, когда товарно-денежные
отношения стали основой развития экономики, финансовые отношения приобрели
всеобъемлющий характер. В социалистическом обществе финансовые отношения были
ограничены преобладанием отношений производственного распределения над
товарно-денежными отношениями. В современных условиях в связи с развитием в
России отношений рыночного типа, а значит — товарно-денежных, финансы стали
играть определяющую роль в жизни общества.
Финансы — это не все денежные
отношения в обществе, а только их часть, а именно те, которые связаны «с
формированием, распределением и использованием централизованных и де-
централизованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач
государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства». Финансы
охватывают две группы отношений: 1) денежные отношения, связанные с
формированием и использованием централизованных денежных фондов; 2) денежные
отношения, опосредующие формирование и использование децентрализованных
денежных фондов организаций. В первую группу включаются отношения по:
а) уплате налогов и
неналоговых платежей в бюджет и государственные и муниципальные внебюджетные
фонды;
б) выделению средств из
бюджета и из государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) распределению бюджетных
средств между звеньями бюджетной системы и т.д.
Вторая группа охватывает отношения по формированию,
распределению, а в ряде случаев и использованию доходов и прибыли предприятий
и организаций и т.д.
Финансовые отношения (финансы) выделяются из всей
массы денежных отношений по специфическим признакам: во-первых, — это
всегда денежные отношения; во-вторых, — распределительные, так как они
возникают не на стадии производства, обмена или потребления общественного
продукта, а на стадии его распределения; в-третьих, — безэквивалентные, поскольку
на стадии распределения «имеет место одностороннее (без встречного эквивалента)
движение денежной формы стоимости», в отличие от стадии обмена, где
наблюдается «двустороннее (встречное) движение стоимостей, одна из которых
находится в денежной форме, а другая — в товарной»2. В-четвертых,
существенным признаком финансов является их движение в форме финансовых
ресурсов, мобилизация и использование которых осуществляются через денежные фонды.
Заметим, что денежные фонды — это относительно обособленная часть финансовых
ресурсов, имеющих целевое назначение и относительную самостоятельность
функционирования. В настоящее время к денежным фондам, через которые
осуществляется мобилизация и использование финансовых ресурсов, относятся:
бюджеты (федеральный, субъектов федерации, муниципальных образований);
Пенсионный фонд РФ, федеральный и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ и т.д.
Вышеперечисленные признаки финансовых отношений (финансов)
позволяют отграничивать их от других денежных отношений: кредитных, отношений
по заработной плате, купли-продажи и т.д. Так, кредитные отношения, в отличие
от финансовых, имеют эквивалентный и даже возмездный характер, поскольку
кредит должен быть в определенный срок возвращен кредитору с уплатой заранее
оговоренных процентов. Отношения по заработной плате, будучи денежными,
опять-таки отличаются от финансовых тем, что являются эквивалентными. Ведь
заработная плата представляет собой оплату трудовых усилий работника и в этом
смысле носит компенсационный характер. Отношения в связи с куплей-продажей
являются денежными, но не финансовыми по той причине, что возникают не на
стадии распределения общественного продукта, а на стадии его обмена. Кроме
того, они предполагают получение эквивалента (в денежной форме) за реализованные
товары, работы, услуги.
Роль финансов в социально-экономической жизни страны
выражается в их распределительной и контрольной функциях.
Распределительная функция заключается в том, чтобы распределять
стоимость валового общественного продукта и тем самым обеспечить каждого
субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами. Благодаря
финансам денежные средства поступают в распоряжение государства, муниципальных
образований, предприятий, организаций, физических лиц.
Контрольная функция финансов заключается в их способности
количественно отслеживать весь ход распределительного процесса. Финансы
постоянно сигнализируют о том, как складывается процесс мобилизации финансовых
ресурсов в те или иные денежные фонды, как используются финансовые ресурсы и
т.д. Контрольная функция финансов реализуется через деятельность финансовых и
налоговых органов, которые непосредственно следят за использованием доходной и
расходной частей бюджетов в бюджетной системе РФ, распределением доходов
предприятий и т.д.
Финансовые отношения в обществе весьма многообразны.
Однако они могут быть систематизированы в зависимости от того, к каким фондам
денежных средств «привязаны». В связи с этим все финансовые отношения
структурированы в финансовую систему РФ.
С экономической точки зрения финансовая система РФ представляет собой «совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств».
В настоящее время финансовая
система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:
бюджетные фонды;
внебюджетные фонды;
государственный и муниципальный кредит;
страховые фонды;
финансы предприятий и организаций.
Каждое звено финансовой
системы охватывает целый ряд финансовых отношений. Основное место в (финансовой
системе России отводится финансовым отношениям, опосредующим бюджетные
фонды РФ. К их числу относятся отношения по мобилизации,
распределению и использованию денежных средств в бюджеты и из бюджетов —
федерального, субъектов РФ и муниципальных образований. Это звено финансовой
системы является наиболее мобильным и на его долю приходится наибольший
денежный поток в стране. Финансовые отношения, опосредующие бюджетные фонды РФ,
очень разнообразны. Во-первых, они' имеют место на федеральном уровне, когда
опосредуют федеральный бюджет; на уровне субъектов РФ — когда опосредуют
республиканские, областные, окружные, краевые бюджеты; на уровне муниципальных
образований — когда опосредуют бюджеты муниципальных образований. Во-вторых,
они могут быть подразделены на отношения, возникающие внутри бюджетной системы
РФ, и отношения, «завязанные» на бюджетную систему РФ. К первым относятся
отношения по распределению бюджетных средств; возникающие между федеральным
бюджетом и республиканскими, областными, окружными, краевыми бюджетами, а также
между последними и бюджетами муниципальных образований. К отношениям,
«завязанным» на бюджетную систему РФ, относятся отношения по мобилизации
финансовых ресурсов в то или иное звено бюджетной системы, а также отношения по
выделению бюджетных средств из того или иного звена бюджетной системы.
Внебюджетные фонды являются относительно новым
звеном финансовой системы России. Их появление в этом качестве относится к началу
90-х гг. и обусловлено стремлением государства к сугубо целевому использованию
(финансовых ресурсов. К внебюджетным фондам сегодня относятся: Пенсионный фонд
РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского
^страхования, Фонд социального страхования РФ. Кроме того, к внебюджетным
фондам могут быть отнесены денежные фонды Г субъектов РФ и муниципальных
образований.
Финансовые отношения, опосредующие государственные и
Муниципальные внебюджетные фонды, весьма многообразны. Это отношения по уплате
налогов, сборов, добровольных пожертвований в названные фонды, по выделению
средств из этих фондов, а в ряде случаев и по их распределению.
Государственный, кредит как звено финансовой системы
России представляет собой отношения по временному использованию денежных
средств, в которых кредитором выступают юридические и (физические лица, а
должником — государство. В этих отношениях Российская Федерация и субъекты РФ
выступают в качестве должников, а все остальные субъекты — в качестве
кредиторов.
Государственный кредит выступает в виде:
а)
государственных займов;
б)
кредитов, полученных РФ от кредитных организаций, иностранных государств и
международных финансовых организаций;
в)
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных РФ;
г)
государственных гарантий, предоставленных Россией;
д)
пролонгированных и реструктуризированных долговых обязательств России прошлых
лет. Аналогичным образом в понятие «государственный кредит» включаются и
долговые обязательства субъектов РФ, существующие в формах, установленных в
ст. 99 БК РФ.
К государственным займам сегодня относятся; облигации внутреннего
государственного валютного займа; золотые сертификаты Министерства финансов РФ
и др. В качестве кредитов, полученных Правительством РФ, до 1996 г. выступали
кредиты, выданные Банком России Правительству РФ для покрытия временных
кассовых разрывов и погашения дефицита по федеральному бюджету РФ.
Финансовые отношения в сфере государственного кредита
складываются как в результате привлечения государством средств от различных
субъектов, так и в результате погашения своих долговых обязательств.
Муниципальный кредит формально однотипен с государственным,
но по существу отличается от него, так как здесь должником является не
государство, а муниципальное образование.
Муниципальный кредит выступает в форме:
а) кредитов, полученных муниципальным образованием;
б) муниципальных займов,
в) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных муниципальным
образованием от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
г) муниципальных гарантий, предоставленных муниципальным
образованием.
Страховые фонды как звено финансовой системы РФ
опосредуют финансовые отношения, направленные на создание и использование
денежных резервов на случай риска — стихийных бедствий, несчастных случаев,
иных неблагоприятных последствий. В настоящее время почти все страховые фонды,
за исключением Росгосстраха и Военной страховой компании, являются негосударственными,
так как в 1990 г. государственная монополия в страховом деле была упразднена.
Важным звеном финансовой системы РФ являются финансы
предприятий и организаций. Они непосредственно связаны с материальным
производством, где создается валовый общественный продукт, подлежащий
распределению в стоимостной форме. Финансы предприятий и организаций находят
свое материальное выражение в денежных фондах, формируемых главным образом за
счет прибыли. В ряде случаев важнейшим источником формирования таких фондов
являются бюджетные ассигнования.
В зависимости от формы
собственности различают финансы государственных, муниципальных, частных и
иных предприятий и организаций. В зависимости от отраслевой направленности —
финансы промышленности, торговли, транспорта и т.д.
Финансовая система РФ может быть
рассмотрена не только с экономической, но и с институциональной
точки зрения. В последнем случае она представляет собой совокупность
организаций и органов, обеспечивающих движение финансовых отношений. Среди них:
финансовые органы, страховые компании, банки, представительные органы власти и
т.д.
§ 2. Предмет и метод финансового права
Финансовое право — одна из отраслей
российского права, которая, как и всякая другая, имеет свой предмет, т.е. круг
общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли Права.
Из самого названия «финансовое
право» следует, что основу предмета данной отрасли права составляют финансовые
отношения. Как уже было показано, финансовые отношения, существующие в
обществе, весьма многообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой
системы России. Это и отношения по мобилизации и использованию бюджетных
средств, страховых фондов, и отношения, связанные с государственным (и муниципальным)
кредитом, и др. Однако не все финансовые отношения, существующие в обществе,
являются предметом российского финансового права, а только их часть.
Предметом финансового права являются
отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований.
Чтобы
разобраться в системе этих отношений, надо хорошо понимать, что представляет
собой финансовая деятельность государства и муниципальных образований, какова
ее структура.
А.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как сфера
финансово-правового регулирования
финансовая
деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс
планомерного образования, распределения и использования государством и
муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для
наполнения поставленных задач.
финансовые отношения, возникающие в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рассматриваемые
во взаимосвязи с финансовой системой, охватывают ту ее часть, которая
«замыкается» на государственных денежных фондах и денежных фондах
муниципальных образований. Это: бюджетные фонды, государственные и
муниципальные внебюджетные фонды, государственный и муниципальный кредит,
государственные и муниципальные страховые фонды, финансы государственных и
муниципальных унитарных предприятий. Как видно, к числу финансовых отношений,
возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
не относятся финансы всех предприятий независимо от формы собственности, а
только финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Равным
образом — не все страховые фонды, а лишь государственные и муниципальные.
Финансовая деятельность государства и муниципальных
образований осуществляется государством и муниципальными образованиями в лице
соответствующих органов.
Государство как субъект финансовой деятельности представлено
государственными органами на уровне Федерации и ее субъектов. Следовательно, к
субъектам финансовой деятельности государства относится государство в
лице компетентных органов на уровне как Федерации, так и ее субъектов. К таким
органам относятся лишь те, для которых указанная деятельность является
специальной или составляет часть их компетенции.
В число этих органов, во-первых, входят
представительные органы государственной власти. Финансовая деятельность составляет
часть их компетенции (ст. 104, 106 Конституции РФ). Они устанавливают и взимают
налоги и сборы, рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их
исполнении.
Во-вторых, к этим органам относятся исполнительные
органы государственной власти. Они осуществляют финансовую деятельность
государства как часть их общей компетенции, а также специальной. Финансовая
деятельность является частью компетенции Правительства РФ, органов
исполнительной власти общей компетенции на уровне субъектов РФ,
Государственного таможенного комитета РФ (ГТК России), министерств, имеющих
централизованные фонды, а также выступающих в ряде случаев как уполномоченные
государством органы по управлению казенными предприятиями. Так, Правительство
РФ составляет федеральный бюджет, а органы исполнительной власти субъектов РФ —
соответствующие бюджеты субъектов РФ. Органы ГТК России взимают налоги, пошлины
и сборы при пересечении государственной границы, а министерства, имеющие
централизованные фонды, формируют и выделяют финансовые ресурсы из этих фондов
для решения общеотраслевых задач. Кроме того, некоторые министерства, управляя
казенными предприятиями, устанавливают нормативы по распределению прибыли этих
предприятий.
К органам исполнительной власти специальной
компетенции, осуществляющим финансовую деятельность, относятся Министерство
финансов РФ (Минфин России) и финансовые органы субъектов Федерации,
Федеральное казначейство РФ, Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России),
Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП России), Пенсионный фонд РФ, Фонд
социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования РФ и др. Так, Минфин России и финансовые органы
субъектов РФ составляют проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, а
федеральное казначейство РФ, входящее в состав Минфина России, осуществляет
казначейское исполнение федерального бюджета, а также контроль за исполнением
федерального бюджета. МНС России и ФСНП России осуществляют контроль за
правильностью исчисления и уплаты в бюджет и государственные внебюджетные
фонды налогов и сборов. Государственные внебюджетные фонды осуществляют
финансовую деятельность государства тем, что мобилизуют и выделяют финансовые
ресурсы для решения социально-экономических задач государства.
Кроме того, финансовую деятельность государства
осуществляют и органы судебной власти. В соответствии со ст. 1 и 3 Закона РФ
«О государственной пошлине» от 9 декабря 1991 г. с последующими изменениями и
дополнениями суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ
осуществляют контроль за уплатой госпошлины при подаче в суд исковых заявлений
и жалоб. Таким образом, финансовая деятельность государства составляет часть
компетенции органов судебной власти.
Наконец, финансовую деятельность государства осуществляет
Центральный банк РФ и коммерческие банки. Центральный банк
РФ участвует
в собирании, распределении и использовании финансовых ресурсов государства
тогда, когда выполняет свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и
государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными
бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга в
соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» от 12 апреля 1995 г. Центральный банк РФ осуществляет финансовую
деятельность и тогда, когда производит эмиссию денежных знаков, ибо само
существование финансовой деятельности государства обусловлено и опирается на
денежную систему РФ. Таким образом, финансовая деятельность государства
составляет часть компетенции Центрального банка РФ.
Коммерческие банки, являясь негосударственными организациями,
также в ряде случаев осуществляют финансовую деятельность государства. Это
имеет место тогда, когда они реализуют свои властные полномочия в сфере
государственных финансов, которыми их наделяет государство.
Во-первых, коммерческие банки являются агентами валютного
контроля. В этом качестве они наделены властными полномочиями, ибо имеют право
в соответствии с Федеральным законом «О первоочередных мерах в области
бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г. в императивном порядке
депонировать 75% валютной выручки предприятия на спецсчете. Эти полномочия
коммерческого банка, хотя и косвенно, но обеспечивают поддержание валютного резерва
Центрального банка РФ, за счет покупки валютных ресурсов у которого Минфин
России осуществляет расходы в валюте для целей обслуживания внешнего долга.
Отсюда, деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля, хотя и
косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства.
Во-вторых, коммерческие банки выступают как органы, наделенные
государством властными полномочиями в случае установления предприятиям
кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций. Благодаря
этой деятельности коммерческого банка предприятие производит основную массу
операций в безналичном порядке через расчетный счет и таким образом
гарантируется своевременное внесение в бюджет налогов и других обязательных
платежей. Так коммерческий банк оказывается вовлеченным в процесс финансовой
деятельности государства.
Муниципальные образования осуществляют финансовую деятельность
через органы местного самоуправления, а также непосредственно через население
муниципального образования. Так, представительные и исполнительные органы
местного самоуправления формируют и исполняют местный бюджет. Представительные
органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы и
предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами. Кроме
того, органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами
муниципальных образований, осуществляют эмиссию муниципальных облигаций,
получают финансовую помощь в различных формах из бюджетов субъектов РФ и т.д.'
Финансовую деятельность непосредственно через население муниципальное
образование осуществляет, принимая решения о разовых добровольных сборах
средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования2.
Государство и муниципальные образования как субъекты финансовой
деятельности воздействуют на объект этой деятельности. Объектом финансовой
деятельности выступают экономические отношения, а точнее, отношения
собственности, и, как результат — доходы, накопления и т.д. субъектов
хозяйствования и физических лиц, а также собственные финансовые ресурсы
государства и муниципальных образований.
К выбору конкретных объектов
своего воздействия государство относится весьма избирательно. Оно воздействует
на те конкретные доходы, накопления, финансовые ресурсы субъектов, которые в
наибольшей мере отвечают его финансовой политике на том или ином этапе.
Государство и муниципальные образования устанавливают правовой режим этих
доходов, упорядочивают их движение в русле, обеспечивающем достижение своих
целей в финансовой деятельности. Например, в части второй НК • РФ государство,
в частности, определило правовой режим годово- го дохода физического лица (при
взимании налога на доходы физических лиц). Таким образом, в ходе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований имеет место управляющее
воздействие субъекта финансовой деятельности на ее объект и, соответственно,
определенного рода подчинение объекта субъекту этой деятельности.
Следовательно, между субъектом и объектом финансовой деятельности государства и
муниципальных образований существуют отношения управления, а сама финансовая
деятельность государства и муниципальных образований является управленческой
деятельностью.
Характеристиками финансовой деятельности государства
и муниципальных образований являются ее функции, а также средства, способы и
формы, с помощью которых она осуществляется.
функции финансовой деятельности государства и муниципальных
образований — это основные направления этой деятельности. Среди них:
а) образование
государственных и муниципальных денежных фондов;
б) распределение
государственных финансовых ресурсов;;
в) использование
государственных и муниципальных финансовых ресурсов;
г) государственный и
муниципальный контроль за движением финансовых ресурсов;
д) эмиссия денежных знаков.
Средствами, финансовой, деятельности государства и
муниципальных образовании, используемыми в ходе этой деятельности и
направленными на достижение ее целей, выступают правовые нормы, нормы
бухгалтерского учета (технико-юридические в тех случаях, когда содержатся в
правовых актах), операционно-технические, коммуникативные и транспортные
средства,
Правовые нормы являются важнейшим средством
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку
4'инансовые, т.е. денежные отношения не существуют сами по себе, а обусловлены
фактом существования государства и проявляются не иначе как в формах,
определенных государством. Государство (и муниципальные образования), учитывая
общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития
товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности,
социальными задачами на данном этапе и т.д., придает объективно нарождающимся
финансовым отношениям адекватные формы проявления. Оно устанавливает
конкретные виды платежей и порядок их поступления в государственные фонды,
определяет направления в использовании финансовых ресурсов, их распределении и
т.д. Налоги, сборы, порядок их поступления в государственные и муниципальные
фонды не могут возникнуть без юридической деятельности государства. Поэтому
правовые нормы — это первое средство, сопровождающее финансовую деятельность
государства и муниципальных образовании.
Правовую основу финансовой деятельности государства и
муниципальных образований составляют нормы различных правовых актов, однако
прежде всего — конституционные нормы'. Использование норм бухгалтерского
учета в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований обусловлено финансами, имеющими денежный характер. Финансы требуют
фиксации и контроля. Поэтому, для того чтобы государство и муниципальные
образования могли следить за ходом мобилизации, распределения и использования
денежных средств, необходима система фиксации и отражения движения этих
средств. Это и делается с помощью норм бухгалтерского учета, которые
«привязываются» к правовым нормам как средствам финансовой деятельности
государства и муниципальных образований. По отношению к правовым нормам они
являются вспомогательным средством. Через правовые нормы государство и
муниципальные образования регулируют поведение конкретных субъектов, а в нормах
бухгалтерского учета оно отслеживается. Зачастую правовые нормы и нормы
бухгалтерского учета содержатся в одних и тех же правовых актах, в связи с чем
нормы бухгалтерского учета относятся к технико-юридическим.
Для эффективной финансовой
деятельности государства и муниципальных образований важное значение имеет
соответствие и согласованность норм бухгалтерского учета и правовых норм. К
сожалению, нередки случаи, когда учетные нормы не соответствуют правовым
требованиям, выраженным в различных правовых актах, либо, наоборот, новые
правовые нормы не находят отражения в регистрах бухучета. Поэтому в ходе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований необходима
жесткая согласованность в работе законодателя и Министерства финансов РФ, на
которое, согласно Положению о нем, возложено методическое руководство
бухгалтерским учетом. Минфин России должен оперативно отслеживать все новые
явления в праве с тем, чтобы
своевременно обеспечивать их нормами бухгалтерского учета.
К операционно-техническим и коммуникативно-транспортным
средствам финансовой деятельности государства и муниципальных образований
относятся: различные формы документов, которые утверждаются Минфином России и
Центральным банком РФ (бланки платежных документов, расходные расписания, счета-фактуры,
бюджетные поручения), а также факсы, телексы, телефоны и т.д.
Средства, используемые в процессе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, отличаются многообразием
и разнообразием. На практическом уровне эти средства задействуются разными
специалистами: законодателями, юристами, бухгалтерами, работниками финансовых
служб и т.д., а на теоретическом — исследуются представителями различных наук:
юриспруденции,
бухгалтерского учета, экономики и т.д.
Финансовая деятельность государства и муниципальных
образований осуществляется не только с помощью определенных средств, но и с
помощью определенных способов (методов). Способ — это конкретный путь,
метод достижения целей финансовой деятельности государства и муниципальных
образований.
Все способы осуществления финансовой деятельности
государства и муниципальных образований подразделяются на общие и специальные.
Общие способы используются при осуществлении практически всех функций
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Это —
командно-волевой (императивный), рекомендательный, согласовательный способы.
Основным способом, используемым в процессе всей
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, является командно-волевой
(императивный) способ. Его суть состоит в том, что государство и
муниципальные образования в ходе финансовой деятельности через правовые акты, а
также иные средства (нормы бухгалтерского учета, операционно-техническую
документацию и т.д.) действуют по принципу «команда — исполнение». Государство
и муниципальные образования в одностороннем порядке, без согласия адресата,
дают ему команды, которые являются обязательными для исполнения. Наиболее последовательно
этот способ представлен в праве, где он получил название императивного метода
или метода властных предписаний.
Рекомендательный способ все чаще используется в ходе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. К примеру, в
ежегодно принимаемых законах о федеральном бюджете на предстоящий финансовый
год всегда имеется несколько статей, содержащих рекомендации в адрес субъектов
РФ. Расширение рекомендательных начал в качестве способа финансовой
деятельности государства и муниципальных образований обусловлено проведением в
жизнь политики федерализма, реализацией курса на финансовую децентрализацию,
самостоятельность бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов.
Способ согласования используется в ходе финансовой деятельности
государства и муниципальных образований весьма редко, в основном для решения
вопросов, в которых заинтересованы два уполномоченных государством органа.
Специальные способы финансовой деятельности государства и
муниципальных образований «работают» в процессе реализации определенных функций
этой деятельности.
Функция образования денежных фондов сопровождается
применением таких методов, как установление обязательных и добровольных
платежей. Кроме того, в современных условиях появился еще штрафной метод и
метод финансовых изъятий.
Метод обязательных платежей является основным методом
привлечения денежных средств в государственные и муниципальные фонды. Он
проявляется через установление налогов, сборов, поступающих в государственные и
муниципальные фонды. Метод добровольных платежей проявляется через
реализацию государственных и муниципальных займов физическим и юридическим
лицам, продажу им государственного и муниципального имущества, добровольные
пожертвования различных субъектов в пользу государства и т.д. Метод
финансовых изъятий проявляется в изъятии государством свободного остатка
прибыли казенного предприятия. Для казенных предприятий государство устанавливает
финансовые нормативы деятельности, а все, что остается сверх этого, изымает. В
отличие от этого при использовании метода обязательных платежей государство (и
муниципальные образования) не устанавливают субъекту никаких финансовых
нормативов, а лишь устанавливают налог или сбор, которые должны быть уплачены
независимо от результатов деятельности субъекта. Штрафной метод как
метод финансовой деятельности государства и муниципальных образований
выражается в установлении и применении штрафов, пеней и других санкций за нарушение
финансово-правовых норм.
В процессе осуществления
функции использования денежных средств применяются методы финансирования и
публичного кредитования. Метод финансирования как метод финансовой деятельности
государства и муниципальных образований означает безвозвратное и безвозмездное
выделение денежных средств, а метод публичного кредитования означает
выделение государственных и муниципальных денежных средств на началах возвратности
и возмездности. Метод финансирования традиционно используется при выделении
средств из бюджетов, а в связи с образованием государственных внебюджетных
фондов денежных средств он стал использоваться и при выделении финансовых ресурсов
из этих фондов. Однако в современных условиях метод финансирования стал проявляться
в двух формах: в форме прямого финансирования и в форме зачетного
финансирования. Метод публичного кредитования стал использоваться в ходе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований лишь в
последние годы. Примером такого кредитования является ежегодное выделение
Правительством РФ из федерального бюджета средств определенным субъектам на
условиях возвратности и платности в соответствии с законом о федеральном
бюджете на предстоящий финансовый год.
Специальные методы финансовой деятельности используются государством и при осуществлении функции распределения финансовых ресурсов. К ним относятся: метод выделения трансфертов, метод субвенций, метод дотаций, субсидий, метод процентных отчислений от регулирующих доходов.
Метод процентных отчислений от регулирующих доходов
состоит в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям соответственно
из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ отчислений (в процентах) от
федеральных и региональных налогов и иных платежей. Метод субвенций
основан на выделении сумм из бюджета вышестоящего уровня на определенный срок
и на конкретные цели. Этот метод финансовой деятельности государства не
использовался в условиях административно-командной системы управления
экономикой и начал активно использоваться с начала 90-х гг. Метод дотаций
использовался в социалистической бюджетной системе и используется сейчас. Он
заключается в выделении субъектам РФ и муниципальным образованиям финансовых
ресурсов без целевого назначения.
Финансовая деятельность государства и муниципальных
образований осуществляется в различных формах. Прежде всего она осуществляется
в правовой и неправовой формах.
Главная форма финансовой деятельности — правовая.
Государство и муниципальные образования осуществляют мобилизацию,
распределение и использование финансовых ресурсов, принимая финансово-правовые
акты.
Финансово-правовые акты классифицируются по юридическим
свойствам, по юридической природе, по органам, издающим финансово-правовые
акты.
По юридическим свойствам финансово-правовые
акты подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.
Нормативные финансово-правовые акты регулируют отношения,
составляющие предмет финансового права, и содержат только общеобязательные
правила поведения. К ним относятся ПК РФ, законы (федеральные и субъектов РФ),
устанавливающие режим различных налогов и сборов, и др.
Индивидуальные финансово-правовые акты регулируют конкретные
финансовые отношения с участием конкретных субъектов с помощью ненормативных
(не обладающих юридической общеобязательностью) правовых средств.
Например, индивидуальными финансово-правовыми актами
являются: решение финансового органа о предоставлении конкретному субъекту
инвестиционного налогового кредита на основе требований ст. 67 НК РФ;
налоговое извещение об уплате налога на имущество, присланное физическому лицу
в соответствии с Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 декабря
1991 г. с последующими изменениями и дополнениями'.
Смешанные финансово правовые акты одновременно содержит
нормативные и индивидуальные предписания. К ним относится закон РФ о
федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Такой закон из года в год
содержит как общеобязательные, так и индивидуальные финансово-правовые
предписания. Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1998 год»
от 26 марта 1998 г. общеобязательным является предписание, содержащееся в ст.
55, а именно: «установить, что плата 'и пользование средствами федерального
бюджета, предоставлениями в 1998 году на возвратной основе, и суммы в их
погашение вносятся в федеральный бюджет. А индивидуальным — предписание
Центральному банку РФ приостановить с 1 января 1998 г. начисление процентов на
задолженность по централизованным кредитам, выданным в 1992—1994 гг., до завершения
ее переоформления в государственный внутренний долг Российской Федерации
(ст.72).
По юридической природе финансово-правовые акты
подразделяются на: а) законодательные и б) подзаконные. К законодательным
финансово-правовым актам относятся законы РФ и законы субъектов РФ, регулирующие
отношения, составляющие предмет финансового права. К подзаконным,
относятся все остальные акты. Среди них: указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ по вопросам государственных финансов, инструкции и письма
МНС России, ГТК России, конкретизирующие законодательные акты о налогах и
сборах, и т.д.
По органам, издающим финансово-правовые акты,
последние подразделяются на:
финансово-правовые акты, принимаемые
представительными органами власти РФ и субъектов РФ в форме законов и постановлений;
финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными
органами власти РФ и субъектов РФ общей компетенции в форме указов,
постановлений и распоряжений;
финансово-правовые акты, принимаемые исполнительными
органами власти специальной компетенции (на уровне Российской Федерации и
субъектов РФ) в форме инструкций, писем, решений. Среди этих органов: Минфин
России, Федеральное казначейство, МНС России, ГТК России, финансовые
управления администраций субъектов РФ и т.д. Надо учесть, что именно эти
органы принимают главным образом индивидуальные финансово-правовые акты в
форме решений;
финансово-правовые акты, принимаемые
представительными и исполнительными 'органами местного самоуправления в форме
постановлений и решений.
Разновидностью финансово-правовых актов являются
финансово-плановые акты.
финансово-плановые акты принимаются соответствующими
органами и организациями в процессе финансовой деятельности государства и
муниципальных образований и содержат плановые показатели по доходам и расходам.
В их числе:
а) федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты
муниципальных образований;
б) сметы бюджетных учреждений;
в) финансовые планы государственных и муниципальных
унитарных предприятий;
г) бюджеты государственных внебюджетных
фондов и др.
Отнесение финансово-плановых актов к
финансово-правовым обусловлено тем, что они получают юридическое оформление и,
таким образом, порождают юридические последствия. Так, бюджеты на уровне
Российской Федерации и субъектов РФ утверждаются в форме законов; бюджеты
муниципальных образований — " форме постановлений представительных органов
местного самоуправления; сметы бюджетных учреждений — вышестоящим в порядке
подчиненности органом и т.д.
В ходе финансовой
деятельности возникают и организационные отношения, которые не приобретают
правовой формы. Это отношения, имеющие локальный характер, т.е.
обеспечивающие реализацию отдельных процедур. Например, еще до внесения проекта
федерального бюджета на 2001 г. в Государственную Думу была собрана
трехсторонняя комиссия из представителей Правительства РФ, Государственной Думы
и Совета Федерации но вопросам бюджета. Создание такой комиссии не предусмотрено
в БК РФ, поэтому ее деятельность следует рассматривать как организационную,
а не правовую форму в бюджетном процессе. Вместе с тем, в ходе финансовой
деятельности нередко отношения, возникающие как организационные, приобретают
правовое оформление. Например, на уровне субъектов РФ отношения по порядку
предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое
время (с 1992 г., т.е. с момента вступления в силу Закона РФ «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации», которым субъектам было
предоставлено такое Право) существовали как фактические и лишь начиная с 1995
г. стали обретать свое правовое оформление в законах субъектов РФ.
С организационной точки
зрения финансовая деятельность государства и муниципальных образований
осуществляется в форме создания и использования централизованных и децентрализованных
фондов денежных средств. Государственные и муниципальные централизованные
фонды денежных средств представлены федеральным бюджетом, бюджетами субъектов
РФ и муниципальных образований, а также государственными и муниципальными
внебюджетными фондами денежных средств. Государственные и муниципальные
децентрализованные фонды имеют место на государственных и муниципальных
унитарных предприятиях, в государственных и муниципальных страховых
организациях.
Б. Отношения, составляющие
предмет финансового права
Воздействие государства и
муниципальных образований как субъекта финансовой деятельности на объект этой
деятельности осуществляется в рамках отношений, которые и составляют содержание
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. С отраслевой
точки зрения эти отношения составляют главным образом предмет финансового
права. Они весьма многообразны и в целях доступности восприятия могут подразделены
по различным основаниям.
Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового
права, подразделяются в зависимости от функции финансовой деятельности
на следующие группы отношений, возникающих в ходе:
а) мобилизации денежных средств в государственные и
муниципальные фонды;
б) распределения финансовых ресурсов государства;
в) использования финансовых ресурсов государства и
муниципальных образований;
г) контроля за движением финансовых ресурсов
государства и муниципальных образований;
д) эмиссии денежных знаков.
В первую группу включаются отношения по взиманию в бюджеты налогов и сборов; возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных займов; в связи с добровольными пожертвованиями в казну государства и т.д. Во вторую группу включаются отношения, возникающие в ходе бюджетного регулирования, т.е. отношения по выделению дотаций, субвенций, субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из последнего — бюджетам муниципальных образований и т.д. В третью группу включаются отношения по бюджетному финансированию. В четвертую группу входят отношения по осуществлению бюджетного и налогового контроля, контроля банков за соблюдением предприятиями правил ведения кассовых операций и т.д. В пятую группу включаются все отношения в связи с эмиссией денежных знаков.
Кроме того отношения, составляющие предмет
финансового права, подразделяются в зависимости от субъектов, между которыми
они возникают. Во-первых, это отношения, с одной стороны, между органами,
осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных
образований, а с другой стороны — организациями и физическими лицами. Примером
в данном случае являются отношения между налоговым органом и организацией по
поводу проверок, наложения финансовых санкций и т.д. Во-вторых, это отношения
между самими органами, осуществляющими финансовую деятельность государства и
муниципальных образований. Примером являются отношения между федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ
по поводу разработки проектов 'бюджетов.
Помимо отмеченного, все отношения, возникающие в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются
по экономическому критерию на финансовые и нефинансовые. К финансовым
относятся отношения, опосредующие движение денежных средств, имеющие распределительный
характер и другие признаки, характерные для финансов. Среди них: отношения по
взиманию налогов и сбору неналоговых платежей в бюджет и государственные
внебюджетные фонды; отношения по бюджетному финансированию и т.д. Другие
отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и
муниципальных образований, не являются с экономической точки зрения финансовыми,
ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что
является главным признаком финансов. Однако те отношения, которые не являются с
экономической точки зрения финансовыми, направлены на то, чтобы «создать»
финансовые отношения, упорядочить, обеспечить их развитие. Например, без
установления налогов, сборов, утверждения бюджетов, финансового контроля и
т.д., что осуществляется в рамках нефинансовых (с экономической точки зрения)
отношений, невозможны финансовые отношения, составляющие содержание финансовой
деятельности государства и муниципальных образований.
Наконец, все отношения, составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, подразделяются исходя из критерия финансово-правового регулирования по финансово-правовым институтам на:
а) бюджетные;
б) возникающие при формировании и исполнении бюджетов
государственных и муниципальных внебюджетных фондов;
в) возникающие по поводу финансов государственных и
муниципальных унитарных предприятий;
г) налоговые;
д) неналоговые;
е) по государственному внутреннему долгу;
ж) по сметно-бюджетному финансированию;
з) по государственному внебюджетному финансированию;
и) по бюджетным кредитам;
к) по государственному страхованию;
л) по денежному обращению и расчетам;
м) по валютному регулированию.
Хотя подавляющее большинство отношений, возникающих в
ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
составляют предмет 4эинансового права, однако в их числе имеются и другого рода
отношения. Некоторые из них являются предметом гражданского права. Это,
например, отношения, возникающие в связи с продажей и использованием
государственного и муниципального имущества, продажей акций приватизированных
предприятий, находящихся в государственной собственности, сдачей
государственного и муниципального имущества в аренду и др.
В целях отграничения многообразных с точки зрения
отраслевой принадлежности отношений, возникающих в ходе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, друг от друга, надо иметь
в виду, что предмет финансового права составляют только те отношения, которые
урегулированы правом в этой сфере с помощью метода властных предписаний.
Отрасли права отграничиваются
друг от друга в системе права по предмету правового регулирования. Однако этот
критерий не всегда является достаточным. Нередко отношения, составляющие
предмет одной отрасли права, переплетаются с отношениями, составляющими
предмет другой отрасли права. Это как раз наглядно проявляется на примере
финансового права. Здесь в сфере отношений, охватываемых финансовой
деятельностью государства и муниципальных образований, могут возникать (и в
последние годы все чаще появляются) отношения, традиционно составляющие предмет
гражданского права. Уже на первый взгляд очевидно, что финансово-правовыми не
могут считаться отношения, связанные с продажей принадлежащих государству или
муниципальному образованию квартир, транспортных средств, акций
приватизированных предприятий; отношения,
возникающие в связи с
добровольными пожертвованиями в казну, и т.д., хотя они и возникают в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Поэтому
дополнительным критерием отграничения одной отрасли права от другой и, в
частности, финансового права от всех других отраслей права, выступает метод
правового регулирования.
Основным методом финансово-правового
регулирования, как уже отмечалось, является метод властных предписаний.
Его суть состоит в том, что решение любого вопроса осуществляется волей одной
стороны'. Этой стороной является государство, уполномоченный им орган или
муниципальное образование. Они дают 1 властные предписания (законы,
подзаконные акты, управленческие решения и т.д.), обязательные для другой
стороны правоотношения. При этом, другая сторона правоотношения не обладает
властными полномочиями вообще или обладает ими, но их объем менее значителен.
Властность как суть метода финансово-правового
регулирования имеет свои проявления, которые служат характеристиками этого
метода.
Во-первых, властность финансово-правового
регулирования естественно приводит к преобладанию в таком регулировании позитивных
обязываний, а не дозволений, как это имеет место в гражданском праве, или
запретов, что характерно для уголовного права. Государство, «выдавая» властные
предписания, обязывает субъектов к их исполнению. Следовательно, обязывание —
характерная черта финансово-правового метода, в отличие, например, от
правонаделения, что существенно для гражданско-правового метода. Причем
наиболее наглядно это прослеживается в структуре финансового правоотношения.
Здесь сторона правоотношения, противоположная государству или муниципальному
образованию, всегда наделяется прежде всего обязанностью, для законной,
эффективной реализации которой ей определены некоторые права.
Во-вторых, метод властных предписаний может быть
охарактеризован как императивный (в противовес диспозитивному). Это
означает, что субъекты финансового права, как правило, т.е. в подавляющем большинстве
случаев, не могут по своему усмотрению приобретать финансовые права и
обязанности, определять
в известных пределах их содержание, осуществлять их,
распоряжаться ими. Они выполняют свои обязанности строго в соответствии с
законами, подзаконными актами и т.д. Их права при этом вторичны, производны от
обязанностей. Причем это касается как субъектов, издающих властные предписания,
так и следующих им. Например, налогоплательщик не может перевести свою обязанность
по уплате налога на другое лицо, не может договориться с налоговым органом об
уменьшении налоговой ставки, мер финансовой ответственности и т.д. Надо иметь
в виду, что государственные органы, уполномоченные давать властные
предписания, сами «связаны» в этом отношении императивными требованиями
финансовых законов и иных актов. Например, налоговый орган при осуществлении
финансового контроля дает властные предписания, однако его свобода воли в этом
случае практически равна нулю. Государством в законах четко определены
требования к такого рода предписаниям. Следует, однако, заметить, что в последнее
время возникли ситуации, когда субъекты финансового правоотношения могут
самостоятельно устанавливать финансовые обязанности и определять в некоторых
пределах их содержание-Это становится возможным, поскольку в современных
условиях публичное право все плотнее сопрягается с частным, что проявляется в
самых различных пластах правовой материи. Как результат этого явления — метод
властных предписаний в качестве метода финансово-правового регулирования
становится все более «лояльным» и в него все чаще встраиваются гражданско-правовые
«вкрапления»'. Например, в процессе финансово-правового регулирования используются
преобразованные формы договорных отношений, допускается некоторая
инициативность субъектов и т.д. Конкретно это проявляется в финансовых
правоотношениях по предоставлению налогового кредита, инвестиционного
налогового кредита (ст. 65, 67 НК РФ) и т.д. Здесь право установления
налоговой обязанности и определения ее содержания в рамках закона
предоставлено финансовым органам России, субъектов РФ и муниципальных
образований. Так, из ст. 63 и 65 НК РФ следует, что финансовый орган самостоятельно
решает вопрос о сроке предоставления налогового кредита, порядке погашения
суммы задолженности и начисленных процентов. Однако все это делается в рамках,
установленных НК РФ.
Метод властных предписаний может быть охарактеризован
Также как конформистский. Конформизм финансово-правового метода является
противоположностью правовой инициативы | как характерной черты
гражданско-правового метода. Он означает, что субъекты финансового права
вступают в финансовые «Правоотношения не по своей воле, не по своей инициативе,
а (лишь следуют предписаниям соответствующих нормативных актов. Так, при
наличии юридических фактов, являющихся основанием возникновения финансового
правоотношения, субъект финансового права обязан вступить в это правоотношение.
Он не имеет свободы выбора, а строго следует предписаниям закона. В
противоположность этому субъект гражданского права при наличии юридических
фактов, являющихся основанием возникновения гражданских правоотношений, не
лишается свободы воли. Он может выбирать: вступать ему в правоотношение или
нет. Однако нельзя не заметить, что в сложных финансовых правоотношениях имеют
место ситуации, когда субъекты, В частности налогоплательщики, в каком-то звене
сами могут инициировать правоотношения, например, могут обращаться в финансовые
органы за предоставлением рассрочек, отсрочек по налогам и т.д.
Наконец, характерной чертой
финансово-правового метода является юридическое неравенство субъектов
финансового права. Юридическое неравенство имеет много моментов проявления
на уровне правоспособности, содержания и структуры прав п обязанностей
субъектов финансового права. Однако в целом эта черта метода
финансово-правового регулирования проявляется в том, что одни субъекты обладают
юридически-властными полномочиями в отношении других субъектов, а последние —
нет. В частности, это имеет место в силу того, что в финансовом правоотношении
стороны реализуют не однопорядковую, а разную правоспособность. Государство
или уполномоченный орган реализуют в финансовом правоотношении свою
компетенцию, что дает им властные способности. Другая же сторона финансового
правоотношения реализует правоспособность иного рода: правоспособность
физического, юридического лица, что не дает ей властных способностей, либо она
реализует свою компетенцию, которая по содержанию направлена, производив,
подчинена реализации компетенции властной стороны финансового правоотношения.
Между тем важнейшим проявлением равенства как гражданско-правового метода
регулирования общественных отношений является как раз то, что стороны имеют
однотипную правоспособность.
Метод властных предписаний как метод
финансово-правового регулирования используется наряду с методами,
рекомендаций и согласования. Метод рекомендаций используется главным образом
между представительными органами власти РФ и ее субъектов, Правительством РФ.
Примеры использования этого метода очень часто встречаются в федеральном законе
о федеральном бюджете на финансовый год. Метод согласования встречается в
финансово-правовом регулировании значительно реже. Он используется главным
образом для решения «пересекающихся» вопросов, возникающих в сфере финансовой
деятельности государства, между органами, осуществляющими эту деятельность, а
иногда — между сторонами, заключившими финансово-правовой договор. Например,
согласно п. 7 ст. 68 НК РФ «действие договора о налоговом кредите или об
инвестиционном налоговом кредите может быть досрочно прекращено по соглашению
сторон».
Анализ отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, с точки зрения вышеуказанных методов
финансово-правового регулирования позволяет разобраться в сложной природе этих
отношений и определить, какие из них составляют предмет финансового права, а
какие — нет.
§ 3. Отграничение финансового права от смежных отраслей права
Финансовое право — это
самостоятельная отрасль российского права, которая отграничивается в системе
права от всякой другой по предмету и методу правового регулирования. По этим
критериям происходит совершенно четкое размежевание финансового права с
трудовым, семейным, уголовным, земельным и другими отраслями права.
Финансовое право относится к праву публичному, т.е.
оно регулирует отношения, имеющие ярко выраженный общегосударственный
интерес. Кроме финансового права к публичному относятся, например, конституционное
и административное право. Финансовое право, в отличие от конституционного и
административного, появилось значительно позже, так как выделилось из этих
отраслей в самостоятельную отрасль «в связи со спецификой объекта правового
регулирования и его общественным значением». Причем такой процесс происходил и
в других странах континентальной системы права, но, естественно, в разное
время. Однако следует подчеркнуть, что выделение финансового права в
самостоятельную отрасль было обосновано финансово-правовой наукой, которая, в
свою очередь, выделилась из финансовой науки. С учетом отмеченного можно
утверждать, что в системе российского права взаимосвязь финансового права с
конституционным и административным является наиболее жесткой. В связи с
этим в ряде случаев для отграничения финансового права от конституционного и
административного необходимо руководствоваться не просто критерием предмета и
метода правового регулирования, но принимать в расчет некоторые иные сведения
о системе права.
Конституционное право является ведущей отраслью в
системе права. Это значит, что его нормы являются определяющими для
регулирования общественных отношений всеми отраслями права, в том числе и финансовым.
Так, нормы конституционного права устанавливают обязанность Правительства РФ
разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать
его исполнение, а также представлять Государственной Думе отчет об исполнении
федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Кроме того, они
устанавливают обязанность Совета Федерации рассматривать принятые Государственной
Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов
и сборов (п. «а» и «б» ст. 106 Конституции РФ). На основе этих норм в нормах
финансового права устанавливается подробный порядок прохождения федерального
бюджета в Правительстве РФ и федеральном Собрании РФ. Норма ст. 57 Конституции
РФ, закрепившая обязанность каждого платить законно установленные налоги и
сборы, является базовой для конкретизации прав и обязанностей
налогоплательщика в нормах финансового права.
Учитывая сказанное, надо иметь в виду, что
конституционно-правовые нормы, будучи базовыми для финансового права, остаются
в рамках права конституционного, и возникающие на их основе правоотношения
являются только конституционно-правовыми со всеми присущими им особенностями.
Таким образом, конституционное и финансовое право являются отраслями смежными,
но не пересекающимися. Иначе говоря, финансовое право является совершенно
самостоятельной отраслью права, в которую включены исключительно
финансово-правовые нормы.
Тесная связь административного и финансового права
проявляется через «пересечение» предметов правового регулирования этих
отраслей права. Предметом административного права являются общественные отношения,
непосредственно связанные с реализацией исполнительной власти и возникающие в
процессе деятельности других государственных органов". А предметом права
финансового, как известно, являются отношения, возникающие в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Последние
также в большинстве случаев реализуются в ходе деятельности исполнительной власти.
Так, в частности. Правительство РФ составляет федеральный бюджет и его
исполняет, МНС России, подчиненные ему органы и ГТК России взимают налоги и
сборы, а также осуществляет контроль за налогообложением. Таким образом, существует
некоторая сложность в разграничении административного и финансового права по
предмету правового регулирования. Однако метод правового регулирования, т.е.
дополнительный Критерий отграничения отраслей права у административного и
финансового права один и тот же. Им является метод властных предписаний
(императивный метод). А значит, он не может выступать в качестве критерия
при отграничении этих двух отраслей права. В связи с этим в основу отграничения
весьма тесно взаимосвязанных
административного и финансового права должен быть положен все же предмет
правового регулирования, должна быть учтена специфика его проявления в этих
отраслях права.
в Специфика
предмета финансового права в сравнении с административным заключается в том,
что в сферу финансово-правового регулирования включаются только те отношения с
участием органов исполнительной власти, через которые непосредственно Г
'реализуется функция финансового обеспечения государства и муниципальных
образований. Иначе говоря, предметом финансового права являются только те отношения,
которые непосредственно обеспечивают образование, распределение и
использование государственных и муниципальных денежных фондов. Предметом
же административного права являются иные отношения, возникающие в связи с
реализацией исполнительной власти. Это отношения, обеспечивающие осуществление
иных функций государства: национальной безопасности, природоохранную, социальную
и т.д. Например, предметом административного права являются самые различные
отношения между Министерством обороны РФ, Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ
и воинскими подразделениями в связи с оперативным управлением войсками Вооруженных
Сил РФ и т.д. Предметом административного права являются и некоторые отношения
с участием финансово-кредитных органов, т.е. с участием МНС России, ФСНП России
и т.д., которые также являются органами исполнительной власти. Однако это лишь
те отношения, которые являются внутриорганизационными, внутрисистемными. К ним
относятся отношения, связанные: а) с формированием управленческих структур в
системе финансово-кредитных органов; б) с определением основ взаимодействия
между этими структурами; в) с распределением обязанностей, прав и
ответственности между работниками финансово-кредитных органов и т.д. Таким
образом, надо иметь в виду, что все внутриорганизационные отношения с
участием финансово кредитных органов являются предметом административного
права, а все иные отношения с участием этих органов, обеспечивающие
образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных
образований, являются предметом финансового права. Вместе с тем предметом
финансового права являются аналогичные отношения с участием иных органов
исполнительной власти: Правительства РФ, администраций субъектов
РФ, ГТК России и т.д. В начале 90-х гг. в российской правовой системе появилась
новая отрасль права — муниципальное право. В предмет этой отрасли права
включаются и отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности
муниципальных образований. Они урегулированы федеральными законами «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации». К этим отношениям
относятся три группы, а именно:
а) по формированию и исполнению местных бюджетов и внебюджетных
фондов;
б) по установлению и взиманию местных налогов и
сборов;
в) по организации муниципальных займов.
Однако отграничить финансовые отношения,
составляющие предмет муниципального права, от отношений, составляющих предмет
финансового права, не сложно. Муниципальное право является комплексной
отраслью права, а это значит, что отношения, составляющие его предмет,
одновременно выступают и составляющими предмета иных отраслей права, в том
числе и финансового. Таким образом, вышеназванные группы отношений всегда
являются составляющими предмета финансового права.
Финансовое право тесно
связано с гражданским правом. Эта связь основана на том, что большинство
отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности государства и
муниципальных образований, т.е. той сфере, которая очерчивает предмет фи-,
нансового права, являются, в сущности, имущественными. А как известно,
предметом гражданского права как раз и являются имущественные и личные
неимущественные отношения. Таким образом, по линии финансовой деятельности
государства и муниципальных образований имеет место «пересечение» предметов
финансового и гражданского права. Следовательно для отграничения гражданского
права от финансового следует использовать критерий метода правового регулирования.
Если основным методом финансово-правового регулирования является метод властных
предписаний, то гражданско-правовое регулирование построено по методу
юридического равенства сторон гражданского правоотношения. Используя критерий
метода правового регулирования, можно установить, что в современных условиях в
сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований к
гражданско-правовым отношениям должны быть отнесены отношения, возникающие:
между различными субъектами и государством в связи с добровольными
пожертвованиями денежных средств в бюджет и государственные внебюджетные
фонды;
Между государством и
различными субъектами в связи с продажей государством принадлежащих ему пакетов
акций приватизированных предприятий в целях пополнения доходов казны и т.д.
Основная масса отношений в
сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований —
финансово-правовые. Однако, как показывает практика, в условиях финансовой
нестабильности и финансовых кризисов, государство активно 'изыскивает новые
финансовые инструменты пополнения доходов казны, которые с юридической точки
зрения все чаще являются гражданско-правовыми.
§ 4. Финансовое право и политика
Финансовое право, как и любая
другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным
условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является
наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.
Аполитичных отраслей права с точки зрения
формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В условиях
существования демократического государства, каким является Россия сегодня, все
законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе
политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции,
ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме
участвуют в принятии правовых актов. Однако современная общественная практика
демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России
развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с
1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюджете на
предстоящий финансовый год происходило в условиях ; жесточайшей политической
борьбы между исполнительной и законодательной властью. В ряде случаев именно по
этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было
с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой
из-за политического противоборства между Президентом РФ и Верховным Советом
РФ. Аналогично из-за политической конфронтации с опозданием был
принят Федеральный закон «О
федеральном бюджете на 1995 год». Принятие большинства налоговых законов также
происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности,
принятие части второй НК РФ в связи с установлением единого социального налога
сопровождалось в мае— июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов.
Существуют две основные причины,
обусловливающие высокую степень зависимости финансового права от политики.
Первая причина связана со спецификой отношений, регулируемых
нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансовое право регулирует
такие отношения, которые обеспечивают, выполнение государством и муниципальными
образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финансовых
ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических
агентов, государство имеет возможность выделять эти ресурсы на осуществление
экономической, социальной, экологической функций, функций охраны правопорядка,
обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям
государство структурно обеспечивает существование собственной власти. Оно
выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и
судебной власти.
Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением политико-экономических интересов самого большого числа субъектов социального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономических агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являющихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджетные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнований — через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т.д. Кроме его, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной Политикой государства и т.д.
С учетом сказанного можно
утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений,
охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характеризуется
широким участием политических сил. В этом заключается одно из принципиальных
отличий процесса принятия государственных решений в области финансов от
аналогичного процесса в области, к примеру, экологического,
гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей
права.
Вторая причина высокой степени политической
обусловленности финансового права заключается в принципиальной конфликтное
отношений, регулируемых нормами данной отрасли Права. Как известно, финансовое
право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию
финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Стороны этих Правоотношений
не равны. Одной из сторон финансового правоотношения всегда выступает
государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или
муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом
правоотношении проявляет себя одновременно в качестве властвующего субъекта
(суверена) и казны, т.е. собственника.
Другой стороной финансового
правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве
налогоплательщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов,
дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собственниками своих финансовых
ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного
управления. Государство и муниципальное образование, используя свои
прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к различным
собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают в
свою собственность часть денежных средств, принадлежащих различным
экономическим агентам на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного
управления, либо как собственники наделяют денежными средствами самых
различных субъектов социального общения. Первая функция государства и
муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие
налогов, а вторая — в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и
прочих финансовых ресурсов различным субъектам.
Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее конфликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, конфликтны в своей сущности отношения, связанные с принудительным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства. Эта конфликтность проистекает из существования, объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и самостоятельному распоряжению своей собственностью находится в противоречии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной собственности экономического агента в казну государства. Ведь совершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдельности объективно не заинтересован во внесении податей в государственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обременением. Неслучайно в экономической теории используется термин «налоговое бремя».
Однако не следует путать такие понятия как объективность. вышеназванного противоречия и субъективный характер его преодоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демократизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное противоречие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в условиях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, существенно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально возможно возникновение политического конфликта в самых различных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т.д.
Не менее политически конфликтны и финансово-правовые
отношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из. бюджетов
государственных внебюджетных фондов в пользу различных экономических агентов.
Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при
формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии
исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность данной сфере
финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных
субъектов политического Процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая
может Предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в
1998 г. к политическому решению Республики Калмыкия заблокировать движение
денежных потоков границами республики. Реакцией Центра на финансовый
сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидировать
Национальный банк Калмыкии. В конце 1998 г. власти Калининградской области
прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока Центр не
рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.
Высокая потенциальная конфликтность отношений
в сфере финансово-правового регулирования еще не означает реальности политического
конфликта. Гарантией реальности проявления и разрешения политического
конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая
организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму
правления, которая позволяет многообразным общественным группам свободно
выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения.
Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает
реализацию возникшего политического конфликта в сфере финансов в рамках
политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характера политической
деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление
государством финансово-правовых норм, выражающих баланс политических сил.
Таким образом, демократическая организация российского общества является
условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую
зависимость финансового права.
Однако не только политика оказывает непосредственное
влияние на развитие финансового права, но и финансовое право является активным
проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, НК РФ,
принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой
политики, построенной на принципах справедливости, признания взаимных прав и
обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношениях.
Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от
государства соблюдения особой юридической техники при установлении налога (ст.
17), запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в
принудительном порядке, требующие от налогоплательщика представлять в налоговый
орган налоговые декларации и т.д. В этом смысле НК РФ установил современные
критерии финансовой политики, на базе которых только и возможно дальнейшее
формирование политических концепций в области налогообложения.
Кроме того, отдельные нормы финансового права с
момента своего принятия непосредственно утверждают в политической практике
определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает
инициативу Государственной Думы в деле корректировки бюджетного закона. Она
сформулирована так: При утверждении в первом чтении основных характеристик
федерального бюджета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и
дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное
заключение Правительства Российской Федерации». Данная норма не позволяет
Государственной Думе легко изменять бюджетные показатели и, таким образом,
бюджетную политику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через
нее утверждается в бюджетном процессе так называемая политика «финансового
равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и
экономически обоснованный проект бюджетного закона, представленный Правительством
РФ, от политического популизма и, таким образом, затруднить его изменение со
стороны Государственной Думы.
§ 5. Система финансового права
Отношения, составляющие
предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны. Среди них выделяются
группы общественных отношений, выражающие ту или иную сторону финансовой
деятельности государства и муниципальных образований. Соответственно,
неоднородны и нормы финансового права. Они объективно подразделяются на
отдельные группы в рамках предмета финансового права, которые тесно
взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Совокупность достаточно обособленных, но
взаимообусловленных групп финансово-правовых норм, существующих и
развивающихся в рамках финансового права как отрасли права, образует систему этой отрасли права.
Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющиеся
в рамках финансового права, представляют собой разделы, подотрасли финансового
права и финансово-правовые институты.
Под финансово-правовым институтом следует понимать
законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих
комплексное регулирование определенной группы общественных отношений.
Подотрасль финансового права характеризуется наличием в ее составе нескольких
правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»2,
свойственных всем входящим в подотрасль институтам. Раздел финансового права
представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих достаточно
однородную группу общественных отношений, в составе которой выделяются отдельные
финансово-правовые институты и даже подотрасли финансового права. Отличие
раздела финансового права от подотрасли финансового права состоит в том, что в
разделе отсутствуют некоторые общие нормы, характерные для всех
финансово-правовых институтов, входящих в тот или иной раздел.
Наука финансового права распределяет объективно возникающие группы
финансово-правовых норм в Общую и Особенную части финансового права.
В прошлые, и особенно в
последние годы в Общей части финансового права стал настойчиво выделяться финансово-правовой
институт государственного и муниципального финансового контроля. Этот
институт включает в себя нормы, устанавливающие систему, виды государственного
и муниципального финансового контроля, методы его проведения и т.д. Кроме того,
в институт государственного и муниципального финансового контроля включаются
нормы, регулирующие условия и порядок его проведения в отдельных сферах
финансово-правового регулирования: в сфере бюджета, налогообложения, валютных
операций и т.д. В связи с этим, нормы государственного и муниципального финансового
контроля содержатся в подотраслях бюджетного, налогового права, а также в
финансово-правовых институтах денежного обращения, валютных операций и т.д. Это
позволяет говорить о том, что институт государственного и муниципального финансового
контроля является комплексным финансово-правовым институтом, включающим в себя
нормы, являющиеся одновременно составными частями других финансово-правовых
институтов (подотраслей).
В Особенной части финансового права особое место
занимает группа финансово-правовых норм, объединенная в подотрасль
«бюджетное право». Особое место бюджетного права в системе финансового
права экономически определено особым местом бюджета в финансовой системе РФ, а
юридически — тем, что все остальные финансово-правовые институты так или иначе
взаимосвязаны, производны от бюджетного права.
Бюджетное право является подотраслью финансового
права, во-первых, потому, что включает в себя огромный массив финансово-правовых
норм. Большая часть этих норм содержится в Бюджетном кодексе РФ, в федеральных
законах о федеральном бюджете на текущий год, других законах и подзаконных
актах, а также решениях органов местного самоуправления, касающихся бюджетной
сферы. Во-вторых, бюджетное право регулирует разнообразные общественные
отношения, которые объединяются в различные правовые институты. Среди них:
институт бюджетного процесса, институт разграничения доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы РФ3. В-третьих, бюджетное право включает
в себя нормы, устанавливающие общие положения бюджетной деятельности
государства и муниципальных образований. Это нормы о структуре бюджетной
системы РФ, ее принципах, действии бюджетного законодательства и т.д.
К бюджетному праву очень тесно примыкает финансово-правовой
институт государственных внебюджетных фондов. Этот институт появился в
системе финансового права сравнительно недавно в связи с образованием в
финансовой системе РФ государственных внебюджетных 4юндов и их правовым
регулированием. К их числу сегодня, главным образом, относятся: Пенсионный фонд
РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды
обязательного медицинского страхования. Институт государственных внебюджетных
фондов включает в себя нормы, регулирующие порядок формирования и исполнения
бюджетов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пересекается с
подотраслью «бюджетное право» через финансово-правовой институт бюджетного
процесса.
Учитывая тот факт, что финансовое право регулирует
отношения, опосредующие не только централизованные, но и децентрализованные
фонды денежных средств (государственные и муниципальные), одним из институтов
этой отрасли права является институт финансов государственных и
муниципальных унитарных предприятий. Этот финансово-правовой институт является
комплексным. Он включает нормы, которые одновременно входят в иные
финансово-правовые институты (подотрасли) (например, в налоговое право).
Децентрализованные государственные и муниципальные
фонды денежных средств образуются и в системе страхования. В связи с этим, в
финансовом праве выделяется совокупность правовых норм, регулирующих отношения
в сфере государственного и муниципального страхования. Государственные фонды
денежных средств сегодня представлены Российской государственной страховой
компанией, Военной страховой компанией, Московской государственной страховой
компанией и т.д.
Одним из разделов финансового права является раздел
государственных и муниципальных доходов. Он включает в себя налоговое
право, являющееся подотраслью финансового права, а также институт неналоговых
доходов государства и муниципальных образований.
Налоговое право образовало подотрасль
финансового права совсем недавно, в конце 90-х гг. Экономически это было
обусловлено переходом России к рыночной экономике и, соответственно,
акцентированием налогового метода в государственном регулировании экономики.
Налоговое право представляет собой подотрасль
финансового права. Во-первых, потому, что включает в себя целый массив финансово-правовых
норм, часть которых содержится в НК РФ. Кроме того, нормы налогового права
содержатся в федеральных законах и законах субъектов РФ по вопросам
налогообложения, в подзаконных нормативных актах, а также в постановлениях органов
местного самоуправления. Во-вторых, совокупность правовых норм, составляющих
налоговое право, относительно неоднородна. Она подразделяется на ряд
финансово-правовых институтов, среди которых могут быть выделены институты
налогового Кредитования, налогового контроля, федеральных налогов, региональных
налогов, местных налогов и др. В-третьих, в налоговом праве выделяется целый
ряд норм, представляющих собой общие положения и реализующиеся В равной мере во
всех налогово-правовых институтах. Это нормы, устанавливающие участников налоговых
правоотношений, определяющие понятие налога и сбора, устанавливающие основные
начала законодательства о налогах и сборах и т.д.
Одним из финансово-правовых институтов особенной
части финансового права является институт государственного и муниципального
кредита. В советское время он выделялся в составе раздела финансового
права «государственные доходы»2. В настоящее время он не может быть
включен в этот раздел, так как согласно БК РФ финансовые ресурсы государства,
полученные по государственному кредиту, не относятся в строгом смысле к доходам
бюджетов (ст. 41). Тем более эти финансовые ресурсы не относятся к доходам
государственных внебюджетных фондов и прочим доходам государства (ст. 146 БК
РФ). Однако, финансовые ресурсы, полученные государством и муниципальными
образованиями по государственному и муниципальному кредиту, являются
источниками финансирования дефицита бюджетов (ст. 94—96 БК РФ). В этом смысле
институт государственного и муниципального кредита примыкает к разделу
финансового права «государственные и муниципальные доходы».
С разделом финансового права
«государственные и муниципальные доходы» тесно связан раздел финансового
права «государственные и муниципальные расходы». Он включает в себя институт
расходов бюджета, институт расходов государственных внебюджетных фондов. Кроме
того, в этот раздел входят нормы, регулирующие расходы государственных
отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ, а также
финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных
унитарных предприятий. Однако в силу своей малочисленности эти нормы пока не
образуют каких-либо финансово-правовых институтов.
Финансовая система РФ тесно
связана с банковской системой РФ. В связи с этим многие отношения в сфере
банковской деятельности, расчетов, денежного обращения так или иначе связаны с
отношениями, составляющими предмет финансового права и регулируются
финансовым правом. Благодаря этому в финансовом праве традиционно выделяются:
финансово-правовой институт банковской деятельности (банковского
кредитования), финансово-правовой институт денежного обращения и расчетов,
финансово-правовой институт валютного регулирования и валютного контроля.
Система финансового права в
настоящее время активно развивается. Существует тенденция к выделению в
системе финансового права институтов финансово-правовой ответственности, бухгалтерской
отчетности и т.д.
Глава 2 НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИИ
§ 1. Понятие и система пауки финансового права
Существование и развитие
финансового права как отрасли | права обусловило возникновение и развитие
одноименной правовой науки.
Наука финансового права представляет собой учение о
финансовом праве, т.е. систему знаний, имеющую достаточную степень единства и
обобщенности.
Наука финансового права существует и развивается за
-счет главным образом научных исследований ученых юристов-финансоведов.
Определенный вклад в эту науку вносят представители конституционного, административного
и других отраслей права.
Наука финансового права является общественной наукой.
Это значит, что она изучает реальные общественные процессы, связанные с
формированием, распределением и использованием государством и муниципальными
образованиями денежных средств. Этим наука финансового права отличается от
естественных наук, а также от других юридических наук.
В последние годы наука 4'инансового
права стала активно развиваться. Это обусловлено тем, что только в условиях
движения страны по пути рыночной экономики может быть в полной мере раскрыт
потенциал финансово-правового регулирования. В результате возникает
потребность в познании механизмов финансово-правового регулирования, а именно,
в разработке юридической техники применительно к налогообложению, в
определении принципиально новых финансово-правовых категорий и т.д. В г связи с
этим производительные силы науки финансового права в современных условиях
быстро возрастают, о чем свидетельствует факт создания в последние годы в ряде
вузов страны кафедр финансового права. Так, в Московской государственной
юридической академии была создана кафедра финансового права и бухгалтерского
учета. В Саратовской государственной академии права, имеется кафедра
финансового, банковского и таможенного права, а в Красноярском госуниверситете
— кафедра предпринимательского и финансового права.
Наука финансового права, будучи социально обусловленной,
стремится, как отвечать на текущие запросы юридической практики, так и
разрабатывать фундаментальные проблемы финансового права, имеющие долгосрочное
значение для решения многих практических задач.
Наука финансового права имеет свой предмет, т.е. тот круг явлений,
процессов и т.д., которые она исследует.
Предметом науки финансового права является финансовое право
как отрасль российского права.
Прежде всего, эта наука изучает финансово-правовые нормы,
содержащиеся в различных финансово-правовых актах, на предмет их реальности,
гарантированности, эффективности, ясности изложения, соответствия Конституции
РФ и т.д. Отмечаются три функции науки финансового права по отношению к финансово-правовым
нормам: а) аналитическая, б) критическая, в) конструктивная.
Аналитическая функция состоит в комментировании, классификации
финансово-правовых норм, в приведении всех этих норм в стройную и понятную
систему. Критическая функция заключается в выявлении дефектов и недочетов в
действующем финансовом законодательстве, фиксации несоответствия правовой
нормы требованиям жизни. Конструктивная функция способствует образованию новых
финансово-правовых норм и институтов'. Во взаимосвязи с финансово-правовыми
нормами наука финансового права исследует сущность и содержание различных
финансово-правовых институтов, взаимосвязи между ними, а также тенденции их
развития.
В предмет науки финансового права включается и анализ реальных
общественных отношений, урегулированных нормами финансового права, т.е.
финансовых правоотношений. В частности, исследуются субъекты и объекты
финансовых правоотношений, особенности прав и обязанностей, юридические
механизмы реализации прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений и
т.д.
В последние годы в связи с бурным развитием финансового права
серьезное внимание в науке финансового права стало уделяться проблемам
финансового законодательства: его кодификации, унификации налогового и
гражданского, налогового и бюджетного законодательства и т.д.
Наука финансового права
уделяет заметное внимание и тенденциям развития финансово-правового регулирования,
а также финансового права как отрасли права. При этом имеет место учет опыта
экономического развития России, а также стран с развитой рыночной экономикой.
Итак, предмет науки финансового права
составляет совокупность следующих основных компонентов:
а) норм и институтов финансового права РФ;
б)
финансово-правовых отношений;
в) финансового
законодательства;
г) тенденции развития финансово-правового
регулирования и финансового права как отрасли права. Наука финансового права является
публично-правовой. Публично-правовой характер науки финансового права
проявляется в том, что она исследует явления и процессы, затрагивающие не
индивидуальные, а общественные, коллективные интересы, т.е. интересы высокой
социальной значимости. В результате в области исследования ученых финансового
права формируется та система знаний, обобщений, которая и составляет
финансово-правовую науку. Эта система знаний включает:
1) Финансово-правовые концепции, финансово-правовые категории,
финансово-правовые принципы.
финансово-правовые концепции — это выработанные наукой
финансового права абстрактные, обобщенные идеи по проблемам финансового права.
Финансово-правовые концепции в науке российского финансового права сейчас
только формируются, что связано с осмыслением регулятивного потенциала
финансового I права как отрасли права, обслуживающей экономические отношения
рыночного типа. Это — концепция бюджетного, налогового федерализма,
вырабатываемая сегодня науками финансового, конституционного права и
политологии; концепция налогового, обязательства как обязательственного
правоотношения, концепция финансово-правовой ответственности и др.
Финансово-правовые категории
— это
выработанные наукой финансового права понятия, выражающие наиболее существенные
свойства юридической деятельности в области государственных финансов. К ним
относятся: финансовая деятельность государства и муниципальных образований,
финансовое правоотношение, метод финансово-правового регулирования,
бюджетно-процессуальное производство и т.д. В настоящее время идет активный
процесс разработки новых финансово-правовых категорий, что связано с усложнением
механизма финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
финансово-правовые принципы — это выработанные наукой
финансового права (с опорой на экономическую науку) начала, на которых должна
строиться юридическая деятельность в сфере государственных и муниципальных
финансов. В частности, к ним относятся принципы налоговой справедливости,
антидискриминационного характера налогов и сборов, экономического обоснования
налогов и сборов и т.д. (ст. 3 НК РФ).
2) Правила юридической
техники, которые должны быть использованы в ходе правотворческой деятельности
в с4эере государственных финансов. Примером являются выработанные наукой
финансового права и закрепленные в ст. 17 НК РФ требования к
нормативно-правовому акту, устанавливающему налог или сбор. Так, согласно этой
статье, налог считается установленным, если определены налогоплательщики и
следующие элементы налогообложения: объект налогообложения, налоговая база,
налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки
уплаты налога.
3) Научные прогнозы и
предложения по совершенствованию правотворческой и правоприменительной
деятельности в сфере государственных и муниципальных финансов.
Из сказанного следует, что наука
финансового права — это отраслевая, общественная, публично-правовая наука,
имеющая своим предметом изучение финансового права как отрасли права и представляющая
собой систему знаний в виде финансово-правовых концепций, категорий,
принципов; правил юридической техники в сфере государственных финансов;
научных прогнозов и предложений по совершенствованию правотворческой и
правоприменительной деятельности.
Система знаний, составляющих
науку финансового права, находит отражение в строении системы этой науки.
Система науки финансового
права включает следующие разделы, каждый из которых связан с изучением группы
однородных теоретических проблем:
Общетеоретические проблемы
науки финансового права.
Сюда относится исследование
таких вопросов, как предмет отрасли финансового права, сущность и особенности
финансово-правовых норм, финансово-правовые отношения, предмет науки
(финансового права, специфика государственного финансового (контроля,
финансово-правовая ответственность. 2) Проблемы бюджетного права и права
государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Этот раздел науки
исследует правовые проблемы бюджетного устройства в РФ, бюджетного процесса,
межбюджетных отношений, целевых бюджетных фондов денежных средств,
государственных и муниципальных внебюджетных фондов денежных средств и др. 3) Правовые
проблемы финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, а
также государственного и муниципального страхования. Этот раздел науки рассматривает
комплекс вопросов, связанных с децентрализованными государственными и
муниципальными финансами. Он включает исследование источников формирования
децентрализованных государственных и муниципальных финансов, а также правовых
требований к формированию и Использованию финансов государственных и
муниципальных унитарных предприятий и т.д. Кроме того, в этом разделе науки
анализируется правовое регулирование финансов государственного и муниципального
страхования. 4) Правовые проблемы государственных доходов. Этот раздел
изучает комплекс научных тем, связанных с разработкой теории налогового права,
исследованием налогов и неналоговых доходов государства и муниципальных образований.
5) Правовые проблемы государственного и муниципального кредита. В этом
разделе науки исследуются проблемы государственного и муниципального долга,
эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и т.д. 6) Правовые
проблемы государственных расходов. Этот раздел науки включает исследование
правовых проблем сметно-бюджетного финансирования и внебюджетных средств бюджетных
учреждений. На повестке дня науки стоит исследование проблем финансирования в
системе государственных внебюджетных фондов.
7) Правовые проблемы
банковской системы, денежного обращения, расчетов, валютного регулирования и
валютного контроля.
Этот раздел науки финансового права имеет целью выявление И учет
специфики финансово-правовых отношений в банковской системе РФ; выявление сферы
финансово-правового регулирования в системе денежного обращения, расчетов,
валютного регулирования.
§ 2. Методология науки финансового права
Методология науки финансового
права — это те принципы, а также методы исследования, которые используются в
науке для познания ее предмета и получения научного результата.
Методологическими являются следующие принципы науки
финансового права: объективность, познаваемость, детерминизм, развитие,
историзм, единство теории и практики.
Принцип объективности означает, что сведения,
полученные наукой финансового права, отражают действительные связи, свойства и
т.д., существующие в данной отрасли права.
Принцип познаваемости свидетельствует, что
финансово-правовые нормы, финансово-правовые отношения, закономерности
развития финансового права как отрасли права поддаются исследованию.
Безусловно, по мере углубления научных разработок возникают все новые и новые
научные проблемы. Однако на каждом относительно коротком этапе своего развития
наука финансового права обеспечивает достижение объективной истины, гарантирующей
решение практических задач на данном этапе.
Принцип детерминизма проявляется во всеобщей
взаимосвязи и взаимообусловленности финансово-правовых норм и финансово-правовых
институтов. А поэтому изменение тех или иных финансово-правовых норм под
влиянием общественных потребностей естественно приводит к изменению других финансово-правовых
норм, а также к развитию старых и появлению новых финансово-правовых
институтов, что в итоге обусловлено общественными потребностями на
определенном этапе развития. Например, появление в законе о федеральном
бюджете на 1995 г. нескольких финансово-правовых норм, регулирующих выделение
возвратных бюджетных ссуд, стало из года в год приводить к увеличению числа
таких норм. В результате сегодня стало возможным говорить о появлении группы
финансово-правовых норм, регулирующих возвратное и возмездное выделение
бюджетных ресурсов (бюджетных ссуд и бюджетных кредитов). Ярким доказательством
этого является БК РФ, содержащий ряд статей, регулирующих такого рода отношения
(ст. 76, 77).
Принцип развития означает, что в науке
финансового права все находится в постоянном движении. Появляются новые
финансово-правовые концепции, категории, меняется содержание прежних и т.д. У
науки финансового права появляются новые задачи, расширяется набор научных
методов исследования. Принцип развития означает, что исследование науки
финансового права тех или иных проблем финансово-правового регулирования должно
осуществляться динамично, т.е. с позиций становления и движения изучаемого объекта,
вскрытия его противоречивых сторон и др.
Принцип историзма означает, что наука
финансового права должна изучать те или иные проблемы в тесной связи с конкретной
исторической обстановкой, т.е. с учетом истории развития Каждой проблемы, путей
ее разрешения на различных исторических этапах и т.д.
Принцип единства теории и
практики означает, что проблемы, исследуемые наукой финансового права в
тот или иной период, — социально заказаны, т.е. эти исследования не могут
носить характер схоластического теоретизирования, а должны быть обусловлены
потребностями практики. Выводы теории, полученные при исследовании, проверяются
практикой. Те теории, которые (отвечают социальным потребностям, используются
практикой.
Помимо принципов, в
методологию науки финансового права (включаются методы исследования.
Методы науки финансового права — это определенные приемы (способы), с помощью
которых (обеспечивается исследование предмета финансового права. Среди них —
формально-догматический; сравнительного правоведения;
(конкретно-социологического исследования; сравнительно-исторический; метод
обращения к другим наукам; метод живого познания.
Формально-догматический — это основной
метод, используемый как наукой финансового права, так и другими юридическими
науками. Суть его состоит в логическом осмыслении всех тех явлений, которые составляют
предмет науки финансового права. В частности, проявлениями этого метода
является описание, классификация, толкование и т.д. финансово-правовых норм и
отношений. «С помощью формально-догматического метода (корма финансового права
изучается в трех аспектах: 1) какой она (является в законе; 2) применима ли она
в таком виде в жизненной Ситуации; 3) какой она должна быть в идеале», формально-догматический
метод — это по существу метод логического анализа. Его использование будет эффективным
лишь в том случае, если ученый хорошо знает предмет финансово-правовой науки, а
также обладает логическим мышлением.
Метод сравнительного правоведения получил в последние
годы в науке финансового права широкое применение. Это связано с тем, что в
последнее десятилетие финансовое право в России стало развиваться как право
экономики рыночного типа. Соответственно, осмысление многих финансово-правовых
категорий, а также создание моделей нового финансового законодательства в
России могло осуществляться только на основе сравнений с практикой
законотворчества и теоретическими конструкциями, выработанными зарубежной
финансово-правовой наукой.
В связи с развитием отношений России с государствами Европейского
Союза в последнее время для науки финансового права весьма актуальным является
сравнение отечественного финансово-правового законодательства со стандартами
Европейского Союза в области государственных финансов. Финансово-правовые
исследования в таком аспекте уже стали появляться.
Метод обращения к другим наукам всегда весьма широко
использовался наукой финансового права. Это обусловлено тем, что наука
финансового права очень тесно связана с другими науками, а именно: с финансовой
наукой, политологией, правовыми науками публичного цикла и др. Метод обращения
к другим наукам проявляется, во-первых, в том, что наука финансового права в
свой категориальный аппарат включает не только финансово-правовые категории,
но и категории, выработанные другими науками. Среди таковых — категории
«финансы», «финансовая система», выработанные финансовой наукой, но
используемые наукой финансового права для исследования ее предмета. Во-вторых,
наука финансового права обращается к другим наукам в целях поиска аналогий
решения тех или иных научных задач. Например, исследование общетеоретических
проблем финансового права сегодня опирается в значительной мере на структурный
подход к решению этих же проблем в других публично-правовых науках. Так,
финансовое право, как и другие отрасли права, исследует особенности
финансово-правовых норм и отношений, заимствует из конституционного и
административного права подходят к исследованию государства как субъекта финансового
права И т.д.
Метод конкретно-социологического
исследования состоит в использовании наукой финансового права информации,
полученной посредством личного наблюдения за ходом финансовой деятельности
государства и муниципальных образований, а также анкетирования работников
налоговых, финансовых органов, кредитных организаций и т.д. Не часто, но все же
осуществляются и опросы различных субъектов по темам, в той или иной мере затрагивающим
проблемы финансовой деятельности государства и Муниципальных образований.
Сравнительно-исторический метод
применяется в науке финансового права весьма часто. Его суть состоит в анализе
исторического развития того или иного финансово-правового института
финансово-правовой теории и т.д. Полезность этого метода состоит в том, что он
дает возможность глубже понять причины современного содержания того или иного
финансово-правового явления, позволяет заимствовать из прошлого механизмы
решения финансово-правовых проблем,
предупреждает неэффективность значения и проч.
Наконец, наука финансового права, как и любая
другая, использует метод живого познания. Как отмечает К.С. Бельскии,
метод живого познания требует понимания объекта через переживание его
субъектом, обязывает «вчувствоваться» в исследуемую категорию, понять ее
внутренний смысл и назначение; он «предполагает
процедуру, при которой материал получается посредством свободного погружения
субъекта в познаваемый объект, объединения с познаваемым объектом, осмысления
его с тех позиций, которые представляются наиболее удобными для (отыскания
истины).
§ 3. История развития науки финансового права в
России
Наука финансового права в России как
самостоятельная юридическая наука появилась в конце XIX в.
Появлению этой науки в России, как,
впрочем, и в других «шах, предшествовало возникновение и развитие других наук;
камералистики, финансовой науки. Наука финансового права постепенно выделилась
из этих наук.
В XVIII в. под влиянием потребностей
эффективного ведения дворцового хозяйства в Германии появилась наука камералистика,
корни которой уходят в XVI в. Эта наука исследовала целый ряд взаимосвязанных
проблем: государственное управление, государственные финансы, экономику,
аграрное дело, горное дело, торговлю и т.д. Ее наиболее яркими представителями
являлись ученые — И. Зонненфельд, Шредер, Юсти, Г. Берг и др. Эти ученые
исследовали государственные финансы под углом зрения проблем государственного
управления или, что одно и то же, так называемого полицейского права.
Камералистика получила
распространение и в России. Она преподавалась на юридических факультетах России
вплоть до 1863г.
Из камералистики в XIX в. в
различных странах выделилась в качестве самостоятельной наука о финансах.
Вместе с тем в XVIII в. серьезное влияние на самостоятельное значение науки о
финансах оказал шотландский экономист и философ А. Смит. В 1776 г. он издал
книгу «Исследование о природе и причинах богатства народов». Это сочинение
состояло из пяти книг, последняя из которых была посвящена финансам — расходам
и доходам государства. Некоторое внимание в работе уделялось и правовой
регламентации финансов. Наибольшее влияние учение А. Смита имело в Англии и во
Франции, т.е. тех странах, где промышленное развитие в конце XVIII — начале
XIX в. шло наиболее интенсивно. Собственно, в этих странах наука о финансах
начала формироваться относительно самостоятельно под влиянием различных
экономических теорий.
Во всех странах в XIX в. наука о
финансах включала в качестве составной части финансово-правовые вопросы.
Однако в те годы они не носили характера системного исследования. Известны
работы немецких государствоведов Л. Штейна, Г. Еллинека, посвященные проблемам
финансовой науки, в которых заметное место отводилось финансовому праву. В
конце XIX в. Г. Еллинек даже написал работу «Бюджетное право». Проблемам
бюджета и бюджетного права уделял внимание в учебнике по финансовой науке
видный французский ученый конца XIX — начала XX в. Г.Жез.
В России в начале XIX в.
яркими представителями финансовой науки являлись М.М. Сперанский, Н.И.
Тургенев, М.Ф. Орлов. Эти ученые, исследуя финансы России, в той или иной мере
затрагивали и вопросы финансово-правового регулирования.
М.М. Сперанский в 1810 г. по
заказу Александра I написал работу (записку) под названием «План финансов».
Будучи государственным деятелем, М.М. Сперанский предлагал конкретный План
преобразования финансовой системы России и, в частности, уделял внимание
развитию финансового законодательства. Он Предлагал предоставить бюджету силу
закона, законодательно регулировать пошлины, ввести новые налоги.
Н.И. Тургеневу принадлежит
работа «Опыт теории налогов», I Написанная в 1818 г. Она представляет собой
учение о налогах, содержащее информацию о происхождении налогов, классификации
источников и способов налогообложения и т.д. Однако учитывая, что налоги всегда
устанавливались не иначе как в правовой форме, многие выводы автора в какой-то
мере вносят вклад в правовую науку.
М.Ф. Орлов написал в 1832 г.
работу под названием «О государственном кредите». Он связывал вопросы
государственного Кредита в России с разрешением проблемы уменьшения налогов,
как и Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов не уделял специального внимания правовым
вопросам государственного кредита. Однако его работа представляет интерес для
финансово-правовой науки, так как определяет пределы государственного кредита,
а значит, пределы финансово-правового регулирования в сфере государственного
кредита.
Со второй половины XIX в. в
России финансово-правовая наука начинает активно выделяться из финансовой
науки. Это Происходит по двум направлениям. Во-первых, ученые, исследующие
финансы, рассматривают финансово-правовые вопросы в Качестве самостоятельных
разделов, частей в своих работах. Во-вторых, появляются специальные
исследования по финансовому праву, оно включается в качестве самостоятельной
дисциплины в систему преподавания юридических вузов России. Фактически в
эти годы благодаря
разработкам финансово-правовой науки становится возможным говорить о
финансовом праве как о самостоятельной отрасли права и его отделении, таким
образом, от государственного и административного права. Хотя надо учесть, что
в те годы научное обоснование самостоятельности отрасли права не производилось
через критерий предмета и метода правового регулирования. Категории предмета и
метода правового регулирования — достижение советской правовой науки.
Так, известный российский
ученый И.И. Янжул писал работы до финансам, где серьезное внимание уделял
финансовому законодательству. Среди них: «Опыт исследования английских косвенных
налогов» (1874), учебник «Основные начала финансовой науки» (1899). Выдающимся
русским ученым в области финансов И права являлся И.Х. Озеров, который долгое
время исследовал вопросы финансовой науки во взаимосвязи с вопросами финансового
права. Такова, в частности, его работа «Основы финансовой науки», изданная в
Москве в 1905 г.
Вместе с тем в конце XIX в. в
России появляются и самостоятельные исследования по финансовому праву. Так, в
1865 г. в Москве была издана работа Ф.Б. Мильгаузена «Финансовое право»; в
1882—1883 гг. профессор Петербургского университета В.А. Лебедев издал учебник
«Финансовое право»; в 1883 г. был опубликован «Очерк науки финансового права»
И.Т. Тарасова, а в 1888 г. — учебник Д.М. Львова «Курс финансового права»; в
1899 г. в Одессе выходит в свет учебник финансового права С.И. Илловайского.
Издание таких работ было связано с включением финансового права в учебные
планы вузов. В частности, в 80-е гг. прошлого столетия создаются кафедры
финансового права в Московском, Казанском и Новороссийском университетах'. В
связи с произошедшими изменениями наука финансового права активно развивалась в
России до Октябрьского переворота 1917г.
После октября 1917 г. и
вплоть до 1939 г. наука финансового права в России развивалась очень слабо. Это
было обусловлено в конечном итоге принижением роли финансов в условиях социализма.
Возрождение финансового права как науки и как
одноименной отрасли в системе российского права началось в 1939 г., когда оно
снова было включено в программы юридических факультетов. В 40-х — начале 50-х
гг. появляются учебники по финансовому праву, начинают исследоваться
теоретические проблемы финансового права с учетом достижений в области общей
теории государства и права.
Основоположниками науки
финансового права после 40-х гг. являлись М.А. Гурвич, Р.О. Халфина, Е.А.
Ровинский. М.А. Гурвич в 1952 г. написал учебное пособие «Советское финансовое
Право», Р.О. Халфина исследовала предмет и систему финансового права.
Несколько позже Е.А. Ровинский разработал основы Теории финансового права в
книге «Основные вопросы теории советского финансового права», изданной в
Москве в 1960 г. Эта работа сохраняет свою ценность для науки финансового
права и по сей день. В ней исследуется финансовая деятельность государства,
предмет финансового права, особенности финансово-правовых Норм и отношений,
финансовый контроль, предмет и система Науки финансового права. В период
возрождения финансово-правовой науки в советское время важнейшим ее
достижением явилось обоснование финансово-правовой отрасли с позиций категории
предмет и метод правового регулирования.
Большой вклад в науку
финансового права внесли такие ученые, как М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, В.В.
Бесчеревных, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова.
Основное внимание в 60—80-х
гг. уделялось исследованию > бюджетного права, а также правовому регулированию
государственных доходов. В значительной мере этому способствовало принятие
Закона СССР «О бюджетных правах СССР и союзных республик» от 30 октября 1959
г.
Фундаментальной работой по
бюджетному праву является монография М.И. Пискотина «Советское бюджетное
право», изданое в 1971 г. В ней исследовалось понятие бюджета, бюджетного
устройства и бюджетного процесса. Работа М.И. Пискотина явилась базой для
дальнейших научных разработок в области бюджетного права. В 1966 г. появилась
книга Н.И. Химичёвой «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», а в 1976 г.
— монография В.В. Бесчеревных «Компетенция Союза ССР в области бюджета». Кроме
того, в 1979 г. Н.И. Химичева опубликовала монографию «Субъекты советского
бюджетного права». В эти же роды по вопросам бюджетного права писала О.Н.
Горбунова'.
В 1972 и в 1978 г. Е.А.
Ровннский совместно с О.Н. Горбуновой выпустили учебные пособия по бюджетному
праву.
В эти же годы правовым
регулированием государственных доходов активно занимался С.Д. Цыпкин. В 1955
г. издана его работа «Правовое регулирование налоговых отношений в СССР», а в
1973 г. — «Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы».
В начале 80-х гг.
существенным вкладом в науку финансового права явилась монография Л.К. Вороновой
«Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР» (1981). Эта работа
сохраняет свою актуальность и сегодня, поскольку является единственным в науке
финансового права фундаментальным исследованием по правовому регулированию
государственных расходов. Одновременно в это же время были изданы интересные
работы С.Д. Цыпкина «Финансово-правовые институты и их роль в
совершенствовании финансовой деятельности государства» (1983), М.И. Пискотина
«Социализм и государственное управление» (1984), посвященные государственному
управлению в сфере финансов, а также правовой основе финансовой деятельности государства.
Общетеоретическим вопросам
финансового права, финансовому контролю, капитальным вложениям, расходам
бюджетных учреждений уделяли внимание Л.В. Бричко, О.Н. Горбунова, Л.А.
Давыдова, Т.С. Ермакова, Л.М. Коган, В.Е. Кузнеченкова, Н.А. Куфакова и др.
Заметным явлением в истории
науки финансового права стал учебник «Советское финансовое право», выпущенный в
1987 г. под редакцией Н.И. Химичевой и Л.К. Вороновой. В нем впервые в науке
финансового права содержался раздел (автор — Н.И. Химичева) о правовом режиме
финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного
хозяйства. Таким образом, в науке финансового права, было, положено начало
реальному исследованию правового регулирования децентрализованных
государственных финансов.
Во взаимосвязи с этим в
условиях перестройки экономики конец 80-х гг.) в науке финансового права появились
очень интересные работы С.В. Запольского, посвященные финансово-правовым
проблемам самофинансирования предприятий.
С 90-х гг. начинается новый
этап в истории российской науки Е финансового права. В связи с ориентацией
экономики на рыночный путь развития наука финансового права начинает активно '
Исследовать проблемы налогообложения, банковской деятельности.
Существенный вклад в науку финансового права в этот период внесли работами А.Н.
Козырина, Г.А. Тосуняна.
В 1995 г. впервые в советской
и российской науке финансового | Права была написана и издана работа К.С.
Бельского «финансовое право», посвященная истории развития этой науки. В 1998
г. . втой же теме посвящена работа А.А. Ялбулганова «Очерки истории
финансового права дореволюционной России».
Ценным вкладом в
финансово-правовую науку являются | Такие практически актуальные работы, как
учебник Н.И. Химичевой «Налоговое право» (М., 1997), учебное пособие «Налоги и
Налоговое право», изданное в
1997 г. под редакцией А.В. Брызга-| Лина, учебное пособие «Налоговое право»,
изданное под редакцией С.Г. Пепеляева в 2000 г.
В конце XX в. внимание ученых
в области финансового Права начали привлекать проблемы государственного финансового
контроля. Появились работы С.О. Шохина «Проблемы и перспективы развития финансового
контроля в Российской Фе-1дерации» (М., 1999), а также Е.Ю. Грачевой «Проблемы
правового регулирования государственного финансового контроля»
Поиск оптимальной модели
российского федерализма на рубеже XXI в. объективно породил потребность в
построении правовой концепции бюджетного федерализма. Попытка создания такой
концепции была сделана в работе Ю.А. Крохиной «Бюджетное право и российский
федерализм» (М., 2001).
Кроме того, развитие
экономических отношений со странами Европейского Союза актуализировало сравнительно-правовые
исследования. Благодаря этому появилась работа Г.П. Толстопятенко «Европейское
налоговое право».
В настоящее время интерес к
науке финансового права растет. Свидетельством этого является все увеличивающееся
число кандидатских диссертаций по проблемам налогообложения, теории финансового
права, банковской деятельности, а также монографические работы молодых ученых.
§ 4.
Актуальные проблемы российской науки финансового права
В настоящее время российская
наука финансового права переживает период активного развития. Это связано
прежде всего с изменением экономической ситуации в стране, развитием
экономических отношений рыночного типа. Кроме того, актуальность науки
финансового права сегодня обусловлена образованием юридической практики,
главным образом законодательной, к науке.
Новое время поставило перед наукой финансового
права новые задачи. В целом они могут быть разбиты на две группы. Во-первых,
науке финансового права требуется переосмысление ряда устоявшихся
финансово-правовых категорий и институтов, наполнение их новым содержанием
применительно к изменившимся условиям. Во-вторых, задачей науки финансового
права является исследование новых финансово-правовых институтов, формулировка
новых финансово-правовых концепций исходя из современного финансового
законодательства, а также из потребностей разработки новых финансовых законов.
Эти две группы задач должны решаться наукой финансового права прежде всего при
разработке общетеоретических проблем. Так, требует уточнения определение
предмета финансово-правового регулирования. Хотя в этом направлении уже многое
сделано, все еще остается невыясненным ряд вопросов. Сегодня почти все ученые
сходятся на том, что предмет финансового права составляют отношения,
возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Однако существуют неопределенности в конкретизации этих отношений. Прежде
всего, возникает вопрос: включаются ли в предмет финансового права расчетные
отношения? Если да, — то какие? Во-вторых, до сих пор остается невыясненным
вопрос о том, какие отношения в сфере валютного регулирования включаются
в предмет финансового права. Наконец, требуют серьезной проработки и
отношения, возникающие в сфере банковской деятельности. Кроме того, в
настоящее время в связи с развитием налогового и бюджетного законодательства и,
в частности, с установлением мер ответственности требует серьезного анализа
проблема существования финансово-правовой ответственности как вида юридической
ответственности. Уже появились отдельные исследования, доказывающие существование
финансово-правовой ответственности предприятий-налогоплательщиков, а также
финансово-правовой ответственности за нарушение таможенного законодательства.
Однако целостного научного исследования по вопросам финансово-правовой ответственности
нет.
Задачи науки финансового
права требуют сегодня решения и применительно к специальным проблемам
финансового права. Так, в настоящее время становятся опять весьма актуальными
проблемы бюджетного права. Это обусловлено новой концепцией бюджетной системы
РФ, новыми подходами к построению межбюджетных отношений, разработкой концепции
бюджетного федерализма, переходом на казначейскую систему исполнения
федерального бюджета и т.д. Свидетельством этого является принятие БК РФ,
который призван в перспективе создать единую систему бюджетных отношений в
Российской Федерации.
Весьма актуальным и полезным
для науки финансового права сегодня явилось бы изучение проблем целевых
государственных и местных фондов денежных средств. Пока эти проблемы фундаментально
не исследовались наукой финансового права. Между тем возрастание числа целевых
бюджетных фондов на федеральном уровне, неопределенность их правового режима и
использования требуют от науки финансового права тщательной научной работы
над этими проблемами. В равной мере существуют финансово-правовые проблемы и
на уровне государственных и местных внебюджетных фондов.
В учебниках финансового права последних лет все чаще
рассматривается правовой режим финансов государственных и муниципальных
унитарных предприятий. На диссертационном и монографическом уровне такого рода
проблемы пока не исследовались. Между тем они охватывают ту часть финансового
права, которая регулирует децентрализованные государственные и местные
финансы. Поскольку правовой режим децентрализованных государственных и местных
финансов многоотраслевой, весьма важно с научной точки зрения определить ту
часть отношений в этой сфере, которая урегулирована нормами финансового права.
Налоговое право по-прежнему остается в центре науки
финансового права. В связи с принятием НК РФ значимыми являются исследования,
непосредственно востребуемые практикой. Это вопросы применения мер налоговой
ответственности, налогово-проверочного производства, установления налогов с
точки зрения ст. 17 НК РФ и т.д.
В связи с принятием НК РФ, а
также БК РФ принципиально меняется научный взгляд на систему неналоговых
доходов бюджета. Ряд доходов, которые традиционно рассматривались в
отечественной финансово-правовой науке как неналоговые, теперь становятся
налоговыми например, таможенная пошлина, государственная пошлина, налог на
пользование недрами и т.д. (ст. 13, 14, 15 НК РФ). Общий перечень неналоговых
доходов бюджета дан в п. 4 ст. 41 БК РФ. Кроме того, существуют специфические
неналоговые доходы для федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных
бюджетов. В связи с этим науке финансового права сегодня необходимо комплексное
исследование проблем института неналоговых доходов.
Для науки финансового права
всегда, т.е. в советское время и сегодня, недостаточно исследованным оставался
государственный кредит. Сегодня добавился еще и муниципальный кредит. В системе
этих проблем прежде всего является неразграниченной сфера финансово-правового и
гражданско-правового регулирования.
Фундаментально наукой
финансового права почти не исследовалось государственное страхование. Если в
советское время в связи с монополией государственного страхования предмет
исследовании такого рода был весьма широк, то сегодня в связи с сокращением
сферы государственного страхования возникают вопросы: а) Какого рода отношения
в сфере государственного и муниципального страхования составляют предмет
финансового права? б) Можно ли считать эти отношения самостоятельным финансово-правовым
институтом или нормы, регулирующие эти отношения, «разбросаны» по другим
финансово-правовым институтам?
Для науки финансового права
всегда являлись актуальными проблемы государственных расходов. Сегодня
актуальность этих вопросов еще более возрастает в связи с переходом
федерального бюджета на казначейскую систему исполнения. Кроме того, правовой
институт государственных расходов сегодня существенно расширился за счет
включения в него норм, регулирующих финансирование в системе государственных
внебюджетных фондов денежных средств. К сожалению, пока исследование этих норм
не проводилось в науке ни на уровне учебников, ни на уровне научных статей и
монографий.
Безусловного внимания со
стороны науки финансового права заслуживает сегодня банковская деятельность,
расчеты, денежное обращение и валютное регулирование. Более продвинутой с точки
зрения финансово-правовой науки является сегодня банковская деятельность. В
этой области существует уже ряд исследований. Значительно хуже обстоят дела с
финансово-правовым исследованием расчетов, денежного обращения и валютного регулирования.
Эти вопросы еще ждут научной разработки финансово-правовой наукой.
Глава 3 ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
§ 1. Понятие и особенности финансово-правовых норм
Финансовое право как отрасль
права имеет свои первичные, Исходные элементы, которыми являются финансово-правовые
нормы.
Финансово-правовая норма — это установленное
государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило
поведения в отношениях, возникающих в процессе образования, распределения и
использования денежных фондов государства и муниципальных образований.
Финансово-правовые нормы содержат как признаки, общие
для любых правовых норм, так и специфические, характерные Только для норм
финансового права. К общим признакам финансово-правовой нормы относятся
следующие:
норму устанавливает государство, а поэтому ее
исполнение обеспечивается принудительной силой государства;
норма есть правило поведения общего характера, обращенное
ко всем участникам регулируемых ею общественных отношений;
норма возлагает на участников отношений юридические
обязанности и предоставляет им субъективные права;
норма всегда выражена в каком-либо правовом
нормативном акте — законе, указе, постановлении, приказе, инструкции, принятом
компетентным государственным органом или органом местного самоуправления.
Специфические признаки финансово-правовой нормы
обусловлены в конечном итоге особенностями предмета и метода финансово
правового регулирования.
Прежде всего, финансово-правовые нормы отличаются от
все иных норм российского права по
своему Непосредственно целевому назначению, которое определяется
предметом финансово-правового регулирования, т.е. отношениями, возникающими в
процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
С точки зрения происхождения финансово-правовых норм
их особенность заключается в том, что они редко возникают как фактические,
т.е. в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся
прототипом финансово-правовой нормы. Действительно, в силу особенностей
предмета финансового права, финансовые, т.е. денежные, отношения не существуют
и не возникают сами по себе, в чистом виде. Будучи объективно обусловлены
общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития
товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности,
социальными задачами на данном этапе и т.д., эти отношения проявляются не
иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием).
Следовательно, государство придает объективно нарождающимся финансовым
отношениям адекватные формы проявления: устанавливает конкретные виды
платежей, порядок поступления их в государственные фонды, определяет
направления использования финансовых ресурсов, их распределения и т.д. Все это
делается с помощью финансово-правовых норм, модель которых создается
государством и муниципальными образованиями. В противном случае финансовые
отношения с государством не возникли бы вообще, а если бы и возникли, то не в
той форме, которая требуется государству для обеспечения выполнения его задач
на том или ином этапе развития. Однако нельзя забывать, что в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований возникают и
такие отношения, которые не являются с экономической точки зрения финансовыми,
ибо в рамках этих отношений не осуществляется движение денежных средств, что
является главным признаком финансов, например: отношения по бюджетному
процессу, по установлению налогов, сборов, пошлин, по государственному
финансовому контролю и т.д. Практика показывает, что в этой группе отношения
иногда возникают как организационные, а лишь затем приобретают правовое
оформление. Следовательно, сначала создается фактическая модель поведения, а
затем она оформляется нормой права. Так, на уровне субъектов Федерации порядок
предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, долгое
время существовал фактически и лишь в последние годы был закреплен в праве.
Таким образом, как правило, финансово-правовые нормы не имеют своего прототипа
в общественной жизни. Однако в редких случаях такие ситуации встречаются.
Особенность
финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством
реализации общественных, т.е. публичных, а не частных интересов. Это
обусловлено принадлежностью финансового права к праву публичному, а в конечном
итоге, опять-таки особенностями предмета финансово-правового регулирования.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, будучи
объективно обусловлена экономическим строем общества, производственными
отношениями и т.д., детерминирована насущными потребностями и интересами
больших масс людей — классов, социальных групп, общества в целом. Это интерес к
оптимальному регулированию экономической жизни, к оказанию помощи социально
незащищенным гражданам, к наличию боеспособной армии, сильной милиции и т.д.
При этом интерес к финансовому обеспечению государства, к получению от него
финансовой помощи, существующий на уровне больших социальных обшностей,
сочетается с интересом самого государства к поддержанию своего собственного
существования. Это естественно, так как финансовые ресурсы необходимы
государству не только для того, чтобы реализовать социальные интересы,
воплощающиеся в его задачах и функциях, но и для того, чтобы содержать свой
аппарат, государственные структуры, которые непосредственно обеспечивают
реализацию социальных интересов. Таким образом, государство мобилизует денежные
средства, чтобы израсходовать их на социально значимые мероприятия. В связи с
этим финансово-правовые нормы являются средством реализации интересов всего
общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого
государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного,
трудового и т.д.), являющихся средством реализации интересов отдельных
субъектов хозяйствования, физических лиц идр. финансово-правовые нормы
отличаются от других норм. В системе права своей нестабильностью, что
обусловлено двумя причинами.
Во-первых, отношения,
возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
являются в своей основе экономическими, следовательно, подвержены различным
экономическим колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику,
структурными перестройками в системе управления, миграционными процессами в
различных регионах и проч. Нестабильность отношений, составляющих предмет
финансово-правового регулирования, приводит, в принципе, к нестабильности
самого финансово-правового регулирования и прежде всего к отмене устаревших и
появлению новых финансово-правовых норм. При этом в условиях экономической нестабильности
в государстве такие процессы ускоряются.
Во-вторых, бюджетно-правовые
отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и
муниципальных образований, нестабильны изначально. Они существуют в рамках
правовых актов о бюджете, которые действуют только в течение финансового года.
Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых
периодически вступают в силу с принятием соответствующих законов о бюджете и
утрачивают свою силу с окончанием финансового года.
Особенности отношений,
составляющих предмет финансово-правового регулирования, обусловливают наличие в
системе финансово-правовых норм весьма редкой разновидности норм, а
именно: норм-расчетов, которые представляют собой «показатели,
содержащие выраженные в количественном измерении объемы деятельности и уровни
развития». Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием
счета и фиксации. Примером норм-расчетов являются нормы законов о бюджетах,
содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного
долга и т.д.
финансово-правовые нормы
имеют ряд особенностей, обусловленных методом финансово-правового регулирования,
в качестве которого выступает метод властных предписаний.
Прежде всего, финансово-правовые
нормы — в подавляющем большинстве являются обязывающими (или императивными),
т.е. ими устанавливаются обязанности самых различных субъектов финансового
права. Это вполне естественно, поскольку метод властных предписаний,
доминирующий в финансовом праве, предполагает, что решение любого вопроса
осуществляется волей одной стороны, а именно: государства или муниципального
образования. Государство устанавливает в законах, п муниципальное образование
— в постановлениях конкретные правила поведения, обязывая субъектов к их
исполнению. Например, государство, установив налоги и сборы, не оставляет
субъектам никакой самостоятельности, а только обязывает к их уплате в точном
соответствии со своими требованиями. Императивность финансово-правовых норм
распространяется как на субъектов, издающих властные предписания, так и на
субъектов, следующих им. Государственные органы, уполномоченные давать
властные предписания, сами связаны требованиями финансово-правовых норм. Так,
налоговый орган по результатам налоговой проверки дает властные предписания к
уплате недоимок, пеней в бюджет и т.д. При этом, в ПК РФ определены требования
к такого рода предписаниям, и свобода воли налогового органа очень мала.
Кроме того, значительную часть финансово-правовых норм
составляют компетенционные нормы, т.е. такие, которыми устанавливается
компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области
финансов. Примером могут являться нормы ст. 7, 8, 9 БК РФ, установившие
компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в
области регулирования бюджетных правоотношений. В законодательстве
компетенционные нормы чаще всего даются в нейтральной формулировке или
формулируются через права соответствующих субъектов. Например, в норме ст. 31
ПК РФ компетенция налоговых органов определена через их права. Однако
компетенционные нормы нельзя рассматривать как исключительно управомочивающие,
так как для государственного органа и органа местного самоуправления все права,
вытекающие из его задач и функций, не есть права в классическом понимании, т.е.
такие, которые «орган может использовать и не использовать исключительно по
собственному свободному усмотрению, а служение государству, т.е. в широком
плане — выполнение обязанностей перед ним». Иначе говоря, это такие права,
которые государственный орган или орган местного самоуправления обязан реализовать
при соответствующих обстоятельствах. В связи с этим, в науке принято считать,
что компетенционная норма устанавливает полномочие государственного органа или
органа местного самоуправления, которое отражает неразрывность прав и обязанностей
этого органа.
Наконец, в финансовом праве
имеются правовые нормы, устанавливающие права субъектов финансового права в
классическом их понимании, т.е. не обремененные признаком обязательности. Однако
число таких норм — относительно обязывающих (императивных) и компетенционных —
относительно невелико. Это опять-таки обусловлено методом властных предписаний,
доминирующим в финансовом праве, для которого не характерно предоставление
субъектам права свободы усмотрения, возможности выбора поведения. Примером
является норма ст. 21 НК РФ, закрепляющая права налогоплательщиков
(плательщиков сборов), которые налогоплательщик может реализовать или не реализовать
в зависимости от его усмотрения. Среди них: право на использование налоговых
льгот; на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне
взысканных налогов; на получение отсрочки, рассрочки, налогового кредита или инвестиционного
налогового кредита и т.д. Особенность управомочивающих финансово-правовых норм
состоит в том, что они в большинстве случаев производны, вторичны от
обязывающих. Они как бы «привязаны» к обязывающей (императивной)
финансово-правовой норме, образуя с ней целый комплекс норм. Например, все
управомочивающие нормы ст. 21 НК РФ производны от нормы п. 1 ст. 23 НК РФ,
закрепляющей обязанность уплаты налога и сбора. Без этой нормы управомочивающие
нормы не имели бы никакого смысла и у субъектов финансового права не возникало
бы потребности в их реализации.
Преобладание в системе финансово-правовых норм
обязывающих (императивных), компетенционных норм, а также специфика
управомочивающих финансово-правовых норм позволяет констатировать, что в
целом они имеют императивный характер.
финансово-правовые нормы, как и все иные, имеют
структуру. Под структурой финансово-правовой нормы понимается ее внутреннее
строение, ее составные части. В структуре финансово-правовой нормы выделяются
гипотеза, диспозиция, санкция.
Гипотеза — это первая часть финансово-правовой нормы. В ней
указывается на те условия, при наличии которых субъекту следует
руководствоваться данной нормой. Гипотеза имеется во всякой финансово-правовой
норме. Обычно она формулируется с использованием слова «если» и гораздо реже —
с использованием оборота «в случае». Если же эти слова отсутствуют, то они
подразумеваются. Например, норма п. 1 ст. 74 НК РФ сформулирована так: «В
случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов обязанность
по уплате налогов может быть обеспечена поручительством». Гипотеза в этой
норме выражена фразой: «В случае изменения сроков исполнения обязанностей по
уплате налогов...»
Диспозиция — часть правовой нормы, указывающая на поведение,
которое должно иметь место при наличии обстоятельств, предусмотренных
гипотезой. Диспозиции финансово-правовых норм чаще всего объективируются через
обязанности, которые должны исполнять соответствующие субъекты при наличии соответствующих
условий, и гораздо реже — через права.
Санкция финансово-правовой нормы — та ее часть, которая
указывает на меры государственного принуждения, которые
В могут быть применены к субъектам, нарушающим
диспозицию данной финансово-правовой нормы. Особенности финансово-правовой
нормы проявляются главным образом через ее санкции. Во-первых, санкции
финансово-правовой нормы имеют денежный характер (ими предусматривается пеня,
штраф). Во-вторых, финансово-правовые санкции имеют правовосстановительный и
карательный (штрафной) характер. К правовосстановительным санкциям относится
пеня, к карательным (штрафным) санкциям — штраф. Чаще всего при нарушении
финансово-правовых норм применяются одновременно правовосстановительные и
карательные (штрафные) санкции. В-третьих, денежные средства, получаемые в результате
применения санкций финансово-правовых норм, зачисляются в государственные и
муниципальные денежные фонды: бюджеты, государственные внебюджетные фонды,
финансово-правовая норма не тождественна статье
финансово-правового акта. Как правило, все элементы, из которых состоит
финансово-правовая норма, не содержатся в одной статье финансово-правового акта,
а обычно размещаются в разных статьях. Например, ст. 83 НК РФ содержит гипотезу
(которая в формулировке опущена, но подразумевается) и диспозицию финансово-правовой
нормы, определяющую порядок учета налогоплательщиков, а в ст. 116 НК РФ
содержится санкция этой финансово-правовой нормы, так как в ней
предусматривается ответственность за нарушения сроков постановки на учет в
налоговом органе.
§
2. Классификации финансово-правовых норм
Финансово-правовые нормы
весьма разнообразны. Их классификация важна для понимания особенностей
финансово-правово регулирования и уровня развития финансового законодательства.
В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом,
финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.
К регулятивным финансово-правовым нормам относятся те,
Которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений
путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей.
Основная масса финансово-правовых норм — регулятивные, поскольку финансовое
право не является сугубо охранительной отраслью права, а призвано прежде всего
отрегулировать определенную группу отношений, т.е. закрепить их, упорядочить
деятельность субъектов в этих отношениях и т.д. К регулятивным
финансово-правовым нормам, в частности, относятся нормы ст. 51, 56 НК РФ,
закрепляющие порядок исполнения обязанности по уплате налогов и сборов
безвестно отсутствующего или недееспособного физического лица; определяющие
порядок установления и использования льгот по налогам и сборам.
К охранительным финансово-правовым нормам относятся
те, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за
финансовые правонарушения. Число охранительных норм в финансовом праве
постепенно увеличивается, что связано с необходимостью установления, а в ряде
случаев повышения ответственности субъектов финансовых правоотношений за свои
действия. К охранительным нормам относятся, в частности, нормы ст. 116—129 НК
РФ, предусматривающие ответственность за различные виды налоговых
правонарушений.
Регулятивные и охранительные нормы финансового права тесно
связаны друг с другом. Охранительные в известной мере производны от регулятивных,
так как они устанавливают ответственность за нарушение обязанностей,
предусмотренных регулятивными нормами.
Регулятивные финансово-правовые нормы в зависимости от их
юридического содержания классифицируются на обязывающие, запрещающие и
управомочивающие финансово-правовые нормы.
Обязывающие финансово-правовые нормы — это те,
которые устанавливают обязанность лица совершать определенные положительные
действия. Большинство финансово-правовых норм — обязывающие. Очень часто они
формулируются в финансово-правовых актах в виде прямых обязательных
предписаний. Например, в ст. 45 НК РФ установлено; «Налогоплательщик обязан
самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если
иное не предусмотрено
законодательством о налогах и сборах». Все чаще обязывающие финансово-правовые
нормы внешне объективируются в законодательстве в нейтральной формулировке.
Например, в норме ст. 121 БК РФ обязанность эмитента по ведению долговой книги
сформулирована так: «Ин4)ормация о заимствованиях и других обязательствах
вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации,
субъекта Российской федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий
три дня с момента возникновения соответствующего обязательства».
Запрещающие финансово-правовые нормы
устанавливают обязанность лица воздерживаться от определенных действий,
указанных в финансово-правовой норме. Примером может служить норма ст. 87 НК
РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых
проверок по одним и тем же налогам. Запрещающие финансово-правовые нормы встречаются
в финансовом законодательстве не часто. Это связано с тем, что отношения,
возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований, не могут развиваться иначе как за счет активного поведения
обязанных субъектов, т.е. за счет обязанности по уплате налога, по выделению
бюджетных ассигнований и т.д. А запреты с юридической стороны выражаются в
юридических обязанностях пассивного содержания, т.е. в обязанностях воздерживаться
от совершения действий. Поэтому, в отличие от обязывающих финансово-правовых
норм, запрещающие нормы не могут обеспечить цели финансово-правового
регулирования.
Управомочивающие финансово-правовые нормы — это
такие, которые предусматривают возможность субъекта финансового права
действовать в рамках требований финансово-правовой нормы, но по своему
усмотрению.
Существует два вида управомочивающих финансово-правовых норм.
Для первого вида этих норм характерно, что возможность их реализации (или
нереализации) зависит исключительно от воли субъектов финансового права.
Главным образом к таким субъектам относятся налогоплательщики. Однако в
последние годы круг таких субъектов расширяется.
Для второго вида
управомочивающих финансово-правовых норм характерно то, что субъект права имеет
определенную свободу в выборе средств, времени и т.д. реализации этой нормы,
однако эта норма в любом случае должна быть им реализована. Речь идет здесь о
финансово-правовых нормах, закрепляющих компетенцию государственных органов и
органов местного самоуправления через установление прав этих органов.
Например, нормы ст. 31 БК РФ закрепляют принцип самостоятельности бюджетов
через права органов государственной власти и местного самоуправления в области
бюджета. Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно
становятся и обязанностями для данных органов.
Финансово-правовые нормы
могут быть классифицированы в зависимости от того, какую операцию они
выполняют в процессе правового регулирования, т.е. на чем они
специализируются. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные
нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения
правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам.
Существуют следующие виды специализированных норм в финансовом праве:
общие (общезакрепительные);
оперативные; коллизионные;
нормы-дефиниции; нормы-принципы.
Общие (общезакрепительные)
нормы в
обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений. К ним
относится норма ст. 2 НК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых
законодательством о налогах и сборах.
В нормах-дефинициях в
обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо финансово-правовой категории.
Большое число норм-дефиниций содержится в НК РФ. В частности, такова норма ст.
8 НК РФ, закрепляющая понятие налога и сбора. Такие же нормы содержатся в ст. 6
БК РФ. Ими определяются понятия бюджета, бюджетной системы РФ, субвенции,
дотации и т.д.
В нормах-принципах
сформулированы основные начала бюджетного, налогового и другого законодательства,
финансовой деятельности тех или иных государственных органов и органов местного
самоуправления. Такие нормы закреплены в ст. 3 НК РФ, определяющей
основные начала законодательства о налогах и сборах.
Оперативные
финансово-правовые нормы определяют вступление в силу финансово-правовых норм, отмену
действующих, продление срока их действия и т.д. Таковы нормы ст. 1 и 2 Федерального
закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской
Федерации» от 31 июля 1998 г.
Коллизионные
финансово-правовые нормы указывают на законы, порядок и проч., которые должны действовать
именно в данном случае (при наличии альтернатив). Коллизионной является норма,
содержащаяся в ст. 7 названного выше Федерального закона. Она сформулирована
так: «федеральные законы и
иные нормативные правовые
акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень
актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего федерального закона,
действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса и подлежат приведению
в соответствие с частью первой Кодекса».
Кодификация финансового законодательства, проведенная
в 1998 г., естественно привела к увеличению числа специализированных финансово-правовых
норм.
Заметное место в системе финансово-правовых норм
отводится рекомендательным нормам. Рекомендательные нормы представляют
собой предложения конкретных органов, обращенные к тем или иным субъектам.
Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о
бюджетах. В частности, в законе о федеральном бюджете на тот или иной
финансовый год рекомендательные нормы обращены, как правило, к органам власти
субъектов Федерации. Увеличение числа рекомендательных норм в современных
условиях обусловлено проведением в жизнь политики федерализма, реализацией
курса на финансовую децентрализацию, самостоятельность бюджетов субъектов
Федерации и местных бюджетов.
финансово-правовые нормы, помимо всего отмеченного,
классифицируются по объему действия на общие и специальные. 06-щими
являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а
специальными — нормы, распространяющиеся на определенный вид отношений в
пределах данного рода. К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющиеся
на все налоговые отношения, а специальными — нормы, регулирующие тот
или иной вид налогов, налоговых отношений.
По территории действия
различают финансово-правовые нормы, действующие: а) на всей территории
Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
в) на территории соответствующего муниципального образования. Соответственно,
первые содержатся в правовых актах представительных и исполнительных органов
власти федерального уровня, вторые — в аналогичных правовых актах субъектов
Федерации, а третьи — в правовых актах органов местного самоуправления.
По времени действия финансово-правовые нормы
подразделяются на общие и временные. Общие нормы, которых большинство в
финансовом праве, устанавливаются на неопределенный срок действия и утрачивают
силу в связи с их отменой или изменением. Временные нормы — это нормы,
установленные на определенный срок. К временным финансово-правовым нормам
относятся, прежде всего, предписания ежегодно принимаемых нормативных актов о
бюджетах на соответствующий финансовый год. Эти нормы действуют, как правило, в
течение срока действия соответствующего закона (или постановления органа
местного самоуправления) о бюджете на финансовый год. Они содержатся в этих
законах и постановлениях, а также в обеспечивающих (конкретизирующих) их
нормативных актах. Например, в 1998 г. в соответствии с Федеральным законом «О
федеральном бюджете на 1998 год» было принято постановление Правительства РФ «О
порядке предоставления в 1998 году налогоплательщикам отсрочек и (или)
рассрочек уплаты налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет»,
которое содержало нормы, действующие только в 1998 г.
В зависимости от особенностей предмета
финансово-правового регулирования финансово-правовые нормы подразделяются на
материальные и процессуальные.
Материальные финансово-правовые нормы определяют источники
образования денежных фондов государства и муниципальных образований, объекты
налогообложения и ставки налогов, виды расходов бюджетов и государственных
внебюджетных фондов. Таковы почти все нормы ежегодно принимаемых законов о
бюджетах, большинство норм части первой НК РФ и др.
Процессуальные финансово-правовые нормы устанавливают порядок
реализации материальных финансово-правовых норм. К процессуальным нормам
относятся нормы, содержащиеся в ст. 169—264, 274—281 БК РФ и определяющие
порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также
отчетов об их исполнении. Ряд процессуальных норм содержится в части первой НК
РФ.
В современных условиях в связи с развитием
финансового законодательства число процессуальных финансово-правовых норм
увеличивается, что свидетельствует о реальности, достаточно высокой степени гарантированности
материальных финансово-правовых норм на современном этапе и т.д.
§
3. Источники финансового права
Финансово-правовые нормы
содержатся в источниках права. Вод источниками финансового права понимается
способ внешнего выражения правовых норм.
1. Основным источником
финансового права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. Он
представляет любой результат правотворчества органов государственной власти
органов местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.
К нормативным правовым актам
как источникам финансового права
относятся:
а) Конституция РФ.
Многие ее нормы имеют прямую финансово-правовую направленность. Это, например,
норма ст. 57, устанавливающая обязанность каждого платить законно установленные
налоги и сборы, а также положение о том, что законы, устанавливающие новые
налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют;
норма ч. 3 ст. 75, определяющая, что система налогов, взимаемых в федеральный
бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации
устанавливаются федеральным законом; нормы п. «ж» и «з» ст. 71, закрепляющие в
ведении Российской Федерации финансовое, валютное, Е кредитное, таможенное
регулирование, денежную эмиссию, основы
ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные
банки; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды
регионального развития; норма ч. 4 ст. 75, устанавливающая, что государственные
займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на
добровольной основе; ч. 5 ст. 101, наделяющая Счетную палату правом контроля за
исполнением федерального бюджета; ч. 3 ст. 104, устанавливающая, что
законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения
Правительства РФ; ст. 106, закрепляющая норму о том, (что обязательному
рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой
федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов
и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования,
денежной эмиссии; п. «а» ч. 1 ст. 114, устанавливающая, что Правительство РФ
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и
обеспечивает его исполнение;
представляет Государственной
Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
б) финансово-правовые нормы
содержатся также в законодательных актах Российской Федерации и субъектов
РФ, прежде всего в некоторых федеральных конституционных законах (т.е. тех,
которые приняты по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ). В их числе —
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.,
принятый в соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ и определяющий компетенцию
и порядок деятельности органа государственного финансового контроля.
Наиболее важное место в системе источников
финансового права занимают кодексы, т.е. законы, включающие систему
норм, наиболее полно регулирующих определенный круг общественных отношений. В
1998 г. принят Налоговый кодекс РФ (часть первая), регулирующий отношения по
установлению, взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также
отношения по поводу налогового контроля и ответственности за совершение
налогового правонарушения. В 2001 г. вступила в силу вторая часть НК РФ,
содержащая 4 главы; в 2002 г. она будет дополнена еще двумя главами. Кроме
того, кодифицированным источником финансового права является Бюджетный кодекс
РФ, принятый 17 июля 1998 г. и регулирующий отношения, возникающие в процессе
формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных
и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального
долга, а также отношения, возникающие в ходе бюджетного процесса.
К законодательным актам Российской Федерации
относятся и федеральные законы, содержащие финансово-правовые нормы и
являющиеся поэтому источниками финансового права. Особое место среди них занимают
законы, устанавливающие те или иные налоги и порядок их взимания, например,
Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» и др. Все нормы,
составляющие такого рода законы, являются финансово-правовыми. Вместе с тем
имеются федеральные законы, которые являются источником финансового права не
полностью, а лишь в определенной части. Примером может служить Федеральный закон
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,
содержащий финансово-правовые нормы, регулирующие неновы построения
муниципального бюджета, организацию муниципальных займов и др.
Источником финансового права
являются и законы, субъектов РФ, содержащие финансово-правовые нормы,
которые принимаются в пределах компетенции данного субъекта в области финансов.
Среди них — закон о бюджете субъекта РФ на предстоящий финансовый год. Кроме
того, почти все субъекты РФ имеют законы о бюджетном процессе в том или ином
субъекте РФ, многие законы о порядке предоставления налоговых льгот в том или
ином субъекте РФ и т.д.
в) Среди нормативных правовых
актов как источников финансового права выделяются указы Президента РФ (ст. 90
Конституции РФ). Указы Президента РФ в сфере финансово-правового регулирования
разнообразны. В основном, указы Президента РФ в сфере финансов носят
организационный характер, т.е. содержат поручения органам государственной
власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют порядок их
разработки или основные направления деятельности этих органов в сфере финансов.
Таковы, в частности, указы «О мерах по обеспечению государственного
финансового контроля» от 25 июля 1996 г., «О неотложных мерах по обеспечению
финансовой стабилизации в стране» от 16 июля 1998 г, «О мерах по укреплению
финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской
Федерации» от 14 мая 1998 г. Однако в 1993 г. Президент РФ принимал и указы,
имеющие силу закона. Такое право было дано Президенту V Съездом народных
депутатов РФ, состоявшимся в 1991 г., и прекратилось 25 декабря 1993 г. в
связи с вступлением в силу Конституции РФ. В числе таких указов следующие: «О
некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов
различных уровней», а также «О формировании республиканского бюджета
Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации
в 1994 году», принятые 22 декабря 1993 г.
г) Постановления
Правительства РФ также являются источниками финансового права в случаях,
когда содержат финансово-правовые нормы. Число постановлений Правительства РФ
по вопросам. государственных финансов велико. В частности, это постановления,
регулирующие основные условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг,
устанавливающие ставки таможенных пошлин и т.п. Аналогично федеральному уровню
источниками финансового права являются акты органов исполнительной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления.
д) Часто источником
финансового права являются ведомственные нормативные правовые акты.
Основное место среди них занимают инструкции и письма Министерства РФ по
налогам и сборам. Министерства финансов РФ, а также Государственного
таможенного комитета РФ. В частности, к закону о каждом налоге, действующем в
Российской федерации. Министерством РФ по налогам и сборам принята инструкция.
Все ведомственные
финансово-правовые акты должны приниматься на основе и во исполнение законов.
Ведомственные нормативные правовые акты как источники финансового права приобретают
юридическую силу после их государственной регистрации в Министерстве финансов
РФ, осуществленной в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13
августа 1997 г., которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации. В п. 10 этих правил записано: «Государственной регистрации
подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие
межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты,
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера».
е) Источником финансового
права являются и локальные нормативные правовые акты, содержащие финансово-правовые
нормы. В частности, таковыми являются уставы и решения ученых советов
государственных высших учебных заведений, уставы государственных и
муниципальных унитарных предприятий, утвержденные компетентными органами,
затрагивающие вопросы их финансовой деятельности и содержащие, соответственно,
финансово-правовые нормы.
2. Помимо нормативного правового акта в качестве
источника финансового права в последние годы стал выступать нормативный
договор. На нормативный договор как источник российского право указывают
многие ученые. «Нормативный договор — это договорный акт, устанавливающий
правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и
формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение,
действующий независимо от того, возникают или прекратились предусмотренные им
конкретные правоотношения». В данном случае в качестве источника финансового
права выступают международные договоры и соглашения российской федерации с другими странами в сфере налогообложения,
например, Соглашение между Правительством РФ и 1равительством Республики
Узбекистан от 2 марта 1994 г. «Об Избежании двойного налогообложения доходов и
имущества», Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики
Болгария от 8 июня 1983 г. «Об избежании двойного Налогообложения в отношении
налогов на доходы и имуще-1'гво».
I Признание международно-правового
договора в качестве источника российского права основано на ч. 4 ст. 15
Конституции РФ, которая устанавливает, что «общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные ;оговоры Российской Федерации являются
составной частью г правовой системы. Если международным договором РФ
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора». В связи с этим, в юридической науке международные
договоры РФ рассматриваются как часть ее национальной правовой системы.
Неслучайно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ конкретизирована в ст. 7 ПК
РФ применительно к налогообложению.
Помимо международных
договоров в качестве нормативного. оговора как источника финансового права
выступают договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами,
а также между самими субъектами РФ по бюджетным и налоговым вопросам.
Например, договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти
Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 2
ноября 1995г.
3.В качестве источника российского права в последние годы 1 теории права
и юридической практике все чаще признается судебный прецедент.. Судебный
прецедент — это правило поведения, сформулированное судом при рассмотрении
конкретного дела в судебном решении, имеющее общеобязательное значение.
Особое значение в качестве
источника финансового права имеют решения Конституционного Суда РФ.
Общеобязательность решений Конституционного Суда РФ выражается в том, что в
соответствии со ст. 79 федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.2 акты или отдельные
положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают
силу. Таким образом. Конституционный Суд РФ формулирует для всех обязательное
правило не применять эти акты. Кроме того. Конституционный Суд РФ часто в ходе
рассмотрения дела формулирует правила поведения общего характера, которые ранее
не были зафиксированы в каком-либо нормативном акте. Эти правила поведения
называются «правовые позиции Конституционного Суда РФ». Согласно ст. 6
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»
решения Конституционного Суда, включая выраженные в них правовые позиции,
обязательны на всей территории РФ. Многие из этих правовых позиций
Конституционного Суда РФ затем находят свое закрепление в нормативно-правовых
актах. Например, в решении Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах
налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. было впервые сформулировано
правоположение о том, что бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогласия
налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением
конституционно допустимого ограничения права собственности, поскольку никто не
может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда. Это правоположение
было воспринято законодателем и закреплено в ст. 104 Налогового кодекса РФ.
§ 4. Действие финансово-правовых актов во времени, в
пространстве и по кругу лиц
Финансово-правовые акты
действуют в определенных пределах, ограниченных временем, пространством
и кругом лиц. Информация о пределах действия финансово-правовых актов имеет
большое значение в практике применения финансово-правовых норм.
1. Финансово-правовые акты
действуют во времени, начало которого определяется моментом вступления
их в силу. Порядок Вступления в силу законов установлен Федеральным законом «О
порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г., а
иных нормативных актов — Указом Президента РФ «О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. Особый порядок вступления в силу актов
законодательства о налогах и сборах установлен в ст. 5 НК РФ.
Согласно вышеназванным актам
существует три способа установления момента вступления в силу финансово-правовых
актов.
Прежде всего, финансово-правовой
акт вступает в силу с момента истечения срока после его официального опубликования.
Так, федеральные законы,
регулирующие финансовые отношения, вступают в силу на всей территории Российской
Федерации через 10 дней с момента их опубликования в официальных изданиях,
т.е. в «Российской газете», «Парламентской газете» Или «Собрании
законодательства Российской Федерации». Однако из этого правила существуют
исключения. В соответствии со ст. 5 НК РФ «акты законодательства о налогах
вступают в силу не менее чем по истечении одного месяца со дня их официального
опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по
соответствующему налогу...», «акты законодательства о "порах вступают в
силу не ранее чем по истечении одного месяца и" дня их официального
опубликования». Но и из этого правила существуют исключения, а именно:
1) федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в
части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства
о налогах и сборах субъектов РФ и акты представительных органов местного
самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1
января года, следующего за годом их принятия, но не ранее 1-го месяца со дня их
официального опубликования (п. 2 ст. 5 НК РФ);
2) «акты законодательства о налогах и сборах,
устраняющие или смягчающие ответственность за налоговые правонарушения либо
устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков,
плательщиков сборов и иных обязанных лиц, имеют обратную силу» (п. 3 ст. 5 НК
РФ);
3) «акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или)
сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности
налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных обязанных лиц, или
иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо
предусматривают это» (п. 5 ст. 5 НК РФ). При этом и п. 2 ст. 5 НК РФ содержится
запрет на придание обратной силы актам законодательства о налогах и сборах,
устанавливающим новые налоги и (или) сборы, повышающим налоговые ставки, устанавливающим
или отягчающим ответственность за налоговые правонарушения, устанавливающим
новые обязанности или иным образом ухудшающим положение налогоплательщиков или
плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством
о налогах и сборах.
Помимо отмеченного, моментом
вступления в силу финансово правового нормативного акта является дата его
принятия или официального опубликования. К примеру, Федеральный закон «О
Счетной палате Российской Федерации» вступил в действие со дня его официального
опубликования.
Кроме того,
финансово-правовой нормативный акт вступает г силу с момента, прямо
указанного в нем самом или в законе, социально принятом, по этому вопросу
вступила в силу с 1 января
1999 г., т.е. с даты, указанной в Федеральном законе «О введении в действие
части первой Налогового кодекса Российской Федерации». В ст. 5 БК РФ
установлено, что ежегодно принимаемый закон о бюджете вступает в силу со дня
подписания.
Прекращение действия
финансово-правовых нормативные актов определяется следующими моментами: 1) истечением срока его
действия. Например, Федеральный закон «О внесение изменений и дополнений в
отдельные законы Российской Федерации о налогах» от 18 октября 1995 г.
установил, что этот федеральный закон действует до 31 декабря 1998 г. и
утрачивает силу (I 1 января 1999 г.; 2) отменой нормативного акта. Так
прекращают свое действие большинство финансово-правовых нормативных актов.
Например, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О введении в действие
части первой Налогового кодекса российской
Федерации» с 1 января 1999 г. утрачивают силу Закон РФ от 20
декабря 1991 г. «Об инвестиционном налоговом кредите», Закон РФ от 27 декабря
1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации и др.; 3) заменой
действующего финансово-правового нормативного акта другим актом.
2. Действие финансово-правовых
нормативных актов в пространстве ограничивается определенной территорией,
в пределах которой они реализуются. Так, по общему правилу, федеральные
законы, указы Президента РФ и акты федеральных органов Исполнительной власти
действуют на всей территории Российской Федерации; финансово-правовые
нормативные акты субъектов РФ действуют на территории соответствующего субъекта
РФ; акты органов местного самоуправления — на территории города, поселка или
иного муниципального образования.
3. Действие финансово-правовых нормативных актов по
кругу лиц означает их воздействие на тех лиц, которым адресованы выраженные
в финансово-правовых нормах предписания.
Действие финансово-правовых
актов по кругу лиц построено, прежде всего, на принципе территориальности. В
соответствии с ним принципом федеральные финансово-правовые акты распространяют
свое действие на всей территории России; финансово-правовые акты субъектов РФ —
только на территории соответствующего субъекта РФ; финансово-правовые акты
муниципальных образований — на территории соответствующих муниципальных
образований.
Действие финансово-правовых
актов по кругу лиц построено в ряде случаев
и на принципе резидентства. В данном случае речь идет лишь о НК РФ в части
регулирования налога на доходы физических лиц. В соответствии со ст. 11 НК РФ
налоговым резидентом РФ признается физическое лицо, фактически находящееся
территории России не менее 183 дней в календарном году соответственно, иные
лица не признаются налоговыми резидентами РФ. Что касается действия НК РФ по
кругу лиц в части регулирования налога на доходы физических лиц, то он
устанавливает несколько различной правовой режим для налоговых резидентов и
нерезидентов.
Глава 4
СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО
ПРАВА
§ 1. Понятие субъекта финансового права
Понятие субъекта права является ключевым для
правовой науки. Ведь субъект права — это потенциальный субъект правоотношения,
который непосредственно реализует предоставленные законом права и обязанности.
В связи с этим важно знать, кто может быть субъектом правоотношения, какие его
характеристики должны быть зафиксированы в законодательстве и т.д.
Субъект
финансового права обладает финансовой правосубъектностъю и может благодаря
этому участвовать в конкретном финансовом правоотношении.
Понятие «субъект финансового права» тесно связано с понятием
«субъект финансового правоотношения», однако это разные понятия. Субъект
финансового правоотношения — это тот, кто участвует в конкретном финансовом
правоотношении и, таким образом, реализует принадлежащие ему субъективные обязанности
и права. Субъект финансового права — это не участник конкретного финансового
правоотношения, он не обладает конкретными субъективными финансовыми правами и
обязанностями. Субъект финансового права обладает качеством финансовой
правосубъектности, которое дает ему возможность быть субъектом финансового
правоотношения. Понятие «финансовая правосубъектность» включает в себя понятия
«финансовая правоспособность» и «финансовая дееспособность». Финансовая
правоспособность — это способность иметь финансовые права и обязанности,
предусмотренные в законе. Финансовая дееспособность (и деликтоспособность) —
способность лица самостоятельно либо через законных представителей приобретать,
осуществлять, изменять и прекращать финансовые права и обязанности, а также
отвечать за их неисполнение и неправомерную реализацию. В большинстве случаев
лицо, являющееся финансово дееспособным, одновременно является и финансово
деликтоспособным, т.е. способным отвечать за неисполнение Финансовых
обязанностей и неправомерную реализацию финансовых прав. Поэтому, в сущности, финансовая деликтоспособность
представляет собой одну из сторон финансовой дееспособности. Однако есть ситуации,
когда структурные элементы правосубъектности распределяются между двумя лицами.
Примером является ст. 50 НК РФ, устанавливающая режим исполнения обязанностей
по уплате налогов и сборов при реорганизации юридического лица. Из анализа этой
статьи следует, что при реорганизации юридического лица его деликтоспособность
переходит к правопреемнику. Примером является и физическое лицо. Например, малолетний
обладает финансовой правоспособностью с момента рождения. Однако в ситуациях возникновения
финансового правоотношения недостающая у малолетнего финансовая дееспособность
(до достижения 16 лет) реализуется через его законного представителя.
Различие
между правоспособностью и дееспособностью важно для характеристики финансовой
правосубъектности физических лиц как субъектов финансового права, так как
способность приобретать финансовые права и исполнять финансовые обязанности
возникает у физических лиц лишь по достижении определенного возраста. В связи с
этим, будучи финансово правоспособными, они до достижения определенного возраста
не являются финансово дееспособными.
У таких
субъектов финансового права, как государственные органы, организации
(предприятия, бюджетные учреждения) правосубъектность представляет собой
правоспособность и дееспособность одновременно, т.е. «праводееспособность». Ее
пределы у организаций определены их финансовыми правами и обязанностями, а у
государственных органов — компетенцией в области финансовой деятельности,
установленной в законодательстве.
Субъекты
финансового права весьма многообразны. Они подразделяются на три группы: а)
общественно-территориальные образования; б) коллективные субъекты; в)
индивидуальные субъекты. К общественно-территориальным образованиям относятся
Российская Федерация в целом и ее субъекты, (государство), а также
муниципальные образования. К коллективным субъектам — органы государственной
власти, организации и проч. Индивидуальными субъектами финансового права являются
физические лица и иногда должностные лица.
§ 2. Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты
финансового права
Российская
Федерация и ее субъекты преобладают в ряду объектов финансового права.
Российская Федерация в целом и ее субъекты представляют собой государство.
Поэтому общие характеристики этих субъектов в качестве субъектов финансового
права в значительной мере производны от характеристик государства, которое
можно рассматривать как обобщенный субъект финансового права.
Государство
(Российская Федерация в целом и субъекты РФ) является субъектом финансового
права, обладая компетенцией в области финансовой деятельности, которая
закреплена в Конституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в
конституциях и уставах субъектов РФ и других нормативных правовых актах.
Компетенция
государства в области финансовой деятельности выражается чаще всего в его
суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на
установление налогов, утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации)
и др. Следовательно, государство, будучи субъектом финансового права, чаще
всего выступает как властвующий субъект, т.е. суверен. Однако одновременно государство
часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны. Это
обусловлено тем, что суверенные права государства в области финансовой
деятельности затрагивают, прежде всего, бюджет, государственные внебюджетные
фонды, которые являются составной частью казны. Казна же в соответствии со ст.
214 ГК РФ есть государственная собственность.
Понятие
«государство-казна» не нашло пока должной разработки в юридической науке, хотя
некоторые замечания об этой категории имеются. Исходя из содержания п. 4 ст.
214 ГК РФ, под казной Российской Федерации или субъектов РФ следует понимать
право этих субъектов на владение, пользование и распоряжение средствами
соответствующих бюджетов и иным государственным имуществом, не закрепленным за
государственными предприятиями и учреждениями. К «иному государственному
имуществу» как раз и могут быть отнесены средства государственных внебюджетных
фондов.
К числу
суверенных прав Российской Федерации относятся прежде всего, ее материальные
бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к
ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статей БК РФ
раскрывающих права Российской Федерации на федеральный бюджет.
К
материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся:
а) право на
собственный бюджет;
б) право на
получение бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;
в) право на
использование бюджетных средств;
г) право на
распределение бюджетных доходов между бюджетами данной территории;
д) право на
образование и использование в рамках бюджета целевых или резервных фондов.
Эти права
зафиксированы в ст. 49, 54, 84, 133, 134, 135 и др. БК РФ. Суверенные права
Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право
государственной собственности, ибо согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ средства
соответствующего бюджета составляют государственную казну.
Исходя из
этого, Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав,
выступает одновременно как государство-суверен и государство-казна.
Исходя из ст. 71 Конституции
РФ, к суверенным правам Российской Федерации в сфере финансовой деятельности
следует относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные.
Эти права Российской Федерации неразрывны. Права Российской Федерации на
получение, распределение, использование бюджетных доходов определены,
ограничены и т.д. законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год,
который как раз и является результатом реализации процессуальных бюджетных прав
Российской Федерации на рассмотрение, утверждение федерального бюджета и отчета
о его исполнении. А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся проблемами
государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение
бюджета и отчета о его исполнении находит выражение государственный
суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права
на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его исполнении.
Помимо
отмеченного, Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом
финансового права в отношении права на установление федеральных налогов и
сборов. В этих случаях Российская Федерация реализует свои суверенные
права, что следует из п. «з» ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению
Российской Федерации федеральные налоги и сборы.
Российская
Федерация в целом должна рассматриваться как субъект финансового права и в
случае взимания, а также взыскания федеральных налогов и сборов. Право
государства на взимание налогов и сборов не зафиксировано в Конституции РФ. О
его существовании можно сделать вывод при анализе ст. 1 и 2 НК РФ, где
записано, что «настоящий Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в
федеральный бюджет...» (п. 2 ст. 1), а «законодательство о налогах и сборах
регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и
сборов в Российской Федерации...» (п. 1 ст. 2). Под взиманием федеральных
налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации требовать уплаты
налогов и сборов от субъектов, обязанных их уплачивать. Это право государства
проявляется в налоговом обязательстве, где у налогоплательщика существует
обязанность уплатить налог, а у государства — право требовать его уплаты.
Право Российской Федерации на взыскание налогов и сборов также не
зафиксировано в Конституции РФ, но его наличие можно предположить из анализа
ст. 45, 46 НК РФ. Под взысканием федеральных налогов и сборов следует
понимать право Российской
Федерации в целом на применение
мер принудительного исполнения обязанности по уплате налога и сбора. Права
Российской Федерации на взимание и взыскание налогов и сборов производны от ее
суверенного права на установление налогов и сборов, и также является
суверенными. Они не принадлежат и не могут принадлежать никому другому, а
потому должны рассматриваться как явление верховенства государства по отношению
ко всем другим властям, которые возникают в процессе жизнедеятельности
общества. Не случайно французский ученый П. М. Годме отмечает, что право
взыскивать налоги всегда было частью суверенных прав, так же как чеканка монеты
и отправление правосудия. А право взимания налогов закреплено в конституциях
ряда развитых стран. Например, согласно Конституции Французской Республики
(1958 г.) взимание налогов является прерогативой государства в лице
Парламента, который устанавливает Правила, касающиеся «налогов и условий
взимания всякого рода налогов» (ст. 34), а также дает Правительству разрешение
на взимание налогов (ст. 47). По Конституции США, Конгресс имеет право
устанавливать и взимать налоги (раздел 8, поправка XVI).
Российская
Федерация в целом выступает субъектом финансового права и в сфере государственного
кредита. Это непосредственно следует из ст. 89 и п. 1 ст. 97 БК РФ, где
указано, что в результате государственных заимствований возникают долговые
обязательства Российской Федерации. К финансовым правам РФ следует отнести ее
право на выпуск государственных ценных бумаг и определение порядка их выпуска,
обращения и погашения; право на производство затрат по размещению, выплате
доходов и погашению долговых обязательств за счет средств федерального бюджета.
При этом названные права РФ не являются ее суверенными правами, поскольку право
РФ на выпуск государственных ценных бумаг не представляет ничего исключительного
и может быть сравнимо с любым другим правом субъекта гражданского оборота.
Вместе с тем, право РФ на производство затрат по размещению, выплате доходов и
погашению долговых обязательств за счет средств федерального бюджета (казны)
является правом государственной собственности. Поэтому в данном случае, являясь
субъектом финансового права, Российская Федерация выступает как собственник, т.е.
казна.
Помимо
всего отмеченного Российская Федерация в целом является субъектом финансового
права в отношении права денежной эмиссии. Денежная эмиссии согласно п. «ж» ст.
71 Конституции РФ является суверенным правом РФ. Кроме того, денежная эмиссия является
составной частью финансовой деятельности государства, ибо последняя опирается
на денежную систему.
Субъектом
финансового права является не только Российская Федерация, т.е. государство в
целом, но и государство в своих частях, т.е. субъекты РФ, которые также
наделены компетенцией в сфере финансовой деятельности государства, также
реализуют суверенные права государства в этой сфере и за которыми согласно ст.
214 ГК РФ закреплено право государственной собственности на бюджетные
средства. Аналогично федеральному уровню, субъекты РФ являются субъектами
финансового права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на
рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты РФ являются субъектами
финансового права в отношении прав на получение финансовой помощи из федерального
бюджета (ст. 135 БК РФ). Она может выражаться в форме предоставления дотаций,
субвенций, субсидий, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд. Наконец, субъекты РФ
являются субъектами финансового права в отношении прав на установление
региональных налогов и сборов, а также ряда прав в сфере государственного
кредита, аналогичных правам Российской Федерации. Такой вывод явно следует из
конституций и уставов РФ, а также иного финансового законодательства.
Так, в
конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право субъектов РФ на
собственный бюджет; в конституциях и Уставах субъектов РФ, а также в ст. 12 НК РФ закрепляется право субъектов РФ на
установление региональных налогов и кроме того, в соответствии со ст. 99 БК РФ
субъекты имеют право на выпуск долговых обязательств, которые обеспечиваются
казной субъекта РФ.
Российская
Федерация и субъекты РФ, являясь субъектами финансового права, вступают в
конкретные финансовые правоотношения. В этом случае они становятся субъектами
этих финансовых правоотношений и выступают в лице определенных государственных
органов.
§ 3. Муниципальные образования как субъекты финансового права
Помимо
Российской Федерации и субъектов РФ в качестве субъектов финансового права в
классификационный ряд «общественно-территориальные образования» включаются
муниципальные образования.
Понятие
муниципального образования дано в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Из определения следует,
что муниципальное образование — это население определенной территории
(города, села, нескольких поселений, иной территорий в пределах которой
осуществляется местное самоуправление. В связи с этим говорить о муниципальном
образовании как субъекте финансового права — значит по существу говорить о
населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Исходя из
ст. 5, 8, 15 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации», муниципальное образование является субъектом
финансового права в отношении прав формирования и исполнения местного бюджета;
установления местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов, а также
взаимосвязанных с этими правами обязанностей и прав.
Кроме того,
согласно ст. 139 БК РФ, а также упомянутому выше Федеральному закону из бюджета
субъекта РФ местному бюджету выделяются: а) средства из фонда финансовой
поддержки муниципальных образований; б) субвенции и иные формы помощи,
предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. В соответствии со ст.
141 БК РФ муниципальное образование имеет право на получение финансовой помощи
из федерального " бюджета. Соответственно муниципальное образование
является субъектом финансового права в отношении прав на получение вышеназванных
финансовых ресурсов.
Во всех
вышеперечисленных случаях муниципальные образования (т.е. население), являясь
субъектом финансового права, выступают в финансовых правоотношениях в лице
представительных и соответствующих исполнительных органов местного самоуправления.
Муниципальное
образование является субъектом финансового права и в отношении права населения
соответствующей территории непосредственно принимать решения о разовых добровольных
сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования, а
также в отношении права собраний (сходов) граждан осуществлять полномочия
представительных органов местного самоуправления. Эти права муниципального
образования записаны в ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», а также в ст. 8 Федерального
закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
§ 4. Коллективные субъекты финансового права
Под
коллективными субъектами финансового права следует понимать организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные
финансовыми правами выступать в отношениях с другими субъектами
персонифицированно, как единое целое.
К
коллективным субъектам финансового права относятся:
а) органы
государственной власти;
б)
Центральный банк РФ;
в)
коммерческие банки, наделенные властными полномочиями;
г)
организации (предприятия, бюджетные учреждения, международные организации).
(Рис. 4).
Основанием
для признания органов государственной власти субъектами финансового права
является наличие у них компетенции в области финансовой деятельности
государства. Коллективными субъектами финансового права являются представительные
и исполнительные органы государственной власти.
Органы
государственной власти, являясь коллективными субъектами финансового права,
выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены
государством компетенцией в сфере финансовой деятельности, они находятся в
постоянно длящихся отношениях с государством, будучи уполномоченными выражать
государственную волю в установленных им пределах.
В круг представительных и
исполнительных органов государственной власти в качестве субъектов финансового
права входят органы как федерального, так и регионального уровня, а органов
исполнительной власти — органы как общей, так и специальной компетенции.
Представительные
органы государственной власти выступают в качестве коллективных
субъектов финансового права осуществляя главным образом государственный
финансовый контроль через свои комиссии и комитеты. Так, на федеральном
уровне в ведении Государственной Думы находится Контрольно-бюджетный комитет,
наделенный этой функцией. Кроме того, государственный финансовый контроль проводится
и через Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Во всех остальных
случаях осуществления финансовой деятельности государства (рассмотрение,
утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении и т.д.) представительные органы
государственной власти выступают не как коллективные субъекты финансового
права, а как представители государства как субъекта финансового права.
Исполнительные
органы государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных
субъектов финансового права в отношении права составления проектов бюджетов и
их исполнения. Так, в соответствии с БК РФ проект федерального бюджета
составляется Правительством РФ, а проект бюджета субъекта РФ — соответствующим
органом исполнительной власти субъекта РФ.
Исполнительные
органы государственной власти специальной компетенции являются коллективными
субъектами финансового права в отношении самых различных правомочий в области
финансовой деятельности государства, составляющих их компетенцию. В числе
этих органов: Минфин России и финансовые органы субъектов РФ, Федеральное
казначейство, МНС России, ГТК России и т.д. Например, Минфин России, финансовые
органы субъектов РФ имеют право на непосредственное составление проектов бюджетов
и отчетов об их исполнении, на принятие решений об изменении срока уплаты
налогов и сборов (ст. 63 НК РФ, ст. 171 БК РФ), финансового контроля и т.д.;
МНС России, Федеральное казначейство, органы государственных внебюджетных
фондов, главные распорядители и распорядители бюджетных средств имеют право на
осуществление государственного финансового контроля. ГТК России обладает правом
принимать решения об изменении срока уплаты налога и сбора (ст. 266 БК РФ, ст.
63 НК РФ). К коллективным субъектам финансового права относятся и органы
судебной власти. Они осуществляют контроль за уплатой госпошлины при подаче
заявлений в суд, а также предоставляют отсрочки по уплате госпошлины (ст. 63 НК
РФ).
К
коллективным субъектам финансового права относится также и Центральный банк
России (ЦБ РФ). Как уже отмечалось, ЦБ РФ является органом,
осуществляющим финансовую деятельность государства, поэтому он обладает
компетенцией в сфере финансов и является субъектом финансового права. Это имеет
место тогда, когда в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке РОССИИ)» он выполняет свои обязанности по
операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с
бюджетами субъектов РФ. Вместе с тем в ряде случаев ЦБ РФ выступает не как
орган, осуществляющий финансовую деятельность государства, а является лишь участником
отношений в сфере государственных финансов. Так, в соответствии со ст. 26
вышеуказанного Федерального закона 50% прибыли ЦБ РФ перечисляется в доход
федерального бюджета. В аналогичном качестве ЦБ РФ выступал до 1996 г., когда
выделял кредиты Правительству РФ На покрытие дефицита и временных кассовых
разрывов по бюджету. Наконец, ЦБ РФ является участником отношений в сфере финансов
и тогда, когда получает из федерального бюджета средства на затраты по
размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ. Во всех этих
случаях ЦБ РФ выступает не как уполномоченный государством орган, а просто как
юридическое лицо. Поэтому, являясь субъектом финансового права в отношении обязанности
по перечислению в бюджет части прибыли, в отношении права на получение из
бюджета средств на обслуживание государственного внутреннего долга, он
обладает не компетенцией, а правосубъектностью юридического лица.
Помимо ЦБ
РФ к коллективным субъектам финансового права относятся коммерческие банки, выступающие
в качестве юридических лиц, наделенных государством властными полномочиями в
сфере государственных финансов. Так, в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О
валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.1, а также п.
14 Инструкции ЦБ РФ «О порядке обязательной продажи предприятиями,
объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки
и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации» от
29 июня 1992 г. № 72 уполномоченные банки являются агентами
валютного контроля. В этом качестве они наделены властными полномочиями,
поскольку имеют право в императивном порядке депонировать 50% валютной выручки
предприятий на спецсчете. Анализ законодательства приводит к выводу, что
деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля хотя и
косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства. Так, в
ЦБ РФ создается валютный резерв, который, являясь государственной
собственностью, закрепленной за ЦБ РФ может служить и источником
централизованных средств государства. Это следует из Указа Президента РФ «О
частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и
взимания экспортных пошлин» от 14 июня 1992 г., согласно которому Минфин России
осуществляет расходы в валюте для обслуживания внешнего долга, других
государственных нужд за счет покупки валютных средств у ЦБ РФ. Государство,
будучи заинтересованным в поддержании валютного резерва ЦБ РФ как источника
своих «подпиток», обязало все предприятия продавать 50% своей валютной выручки
через уполномоченные банки за рубли. И более того, возложило на эти банки
функции агентов валютного контроля, наделив их властными полномочиями. Таким
образом, коммерческие банки являются субъектами финансового права, обладая правом
валютного контроля предприятий, направленным на обеспечение расходов государства.
Кроме того, коммерческие банки являются коллективными субъектами финансового
права в отношении права установления предприятиям кассового лимита и контроля
за порядком ведения кассовых операций. Эти права коммерческих банков
установлены постановлением Президиума Верховного Совета РФ «О безотлагательных
мерах по реализации налично-денежного обращения в Российской Федерации» от 13
января 1992 г. Их финансово-правовой характер, а следовательно, «вовлеченность»
в процесс финансовой деятельности государства обусловлен направленностью на
более полное и своевременное внесение в бюджет налогов и других обязательных
платежей. Ведь ограничение предприятия «по кассе» гарантирует производство
основной массы операций в безналичном порядке через расчетный счет. В этом
случае коммерческий банк выступает как орган, наделенный государством властными
полномочиями.
Коллективными
субъектами финансового права, помимо перечисленных, являются организации
(предприятия, бюджетные учреждения). Последние обладают финансовой правосубъектностью
в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных
ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; в) обязанностей на
перечисление в бюджет свободного остатка прибыли казенного предприятия и части
прибыли государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения;
г) обязанностей по уплате налогов и сборов; д) обязанностей налоговых агентов;
е) прав на участие в процессе составления проекта бюджета (сметный процесс); ж)
обязанности представлять в налоговые органы информацию (рис. 5).
Коллективными
субъектами финансового права в отношении прав на участие в процессе составления
проекта бюджета (сметный процесс), а также прав на получение бюджетных
ассигнований являются бюджетные учреждения.
Юридические
лица, не являющиеся государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
а также бюджетными учреждениями, являются коллективными субъектами финансового
права, ибо они способны приобрести право на получение бюджетных кредитов на
условиях возвратности и возмездности. А в соответствии со ст. 77 БК РФ
государственные и муниципальные унитарные предприятия являются коллективными
субъектами финансового права, так как способны приобрести право на получение
бюджетных кредитов на условиях как возмездных, так и безвозмездных.
В
соответствии со ст. 297 ГК РФ, а также с Порядком планирования и
финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных
хозяйств), утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г.,
казенные предприятия следует считать субъектами финансового права в отношений
обязанности направления свободного остатка прибыли в доход федерального
бюджета.
Коллективным
субъектом финансового права является также государственное унитарное
предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения в отношении
обязанности по перечислению в бюджет доли прибыли от использования имущества,
находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Эта обязанность предприятия
производна от права собственности на получение части прибыли предприятия, зафиксированного
в ст. 295 ГК РФ, и на практике возникает главным образом у некоторых федеральных
государственных унитарных предприятий. Например, в соответствии с
постановлением Правительства РФ «Вопросы федеральных государственных унитарных
предприятий, государственных компаний «Росвооружение» и «Промэкспорт» от 31
декабря 1997 г. были утверждены уставы соответствующих предприятий. В них предусмотрено,
что предприятие перечисляет в федеральный бюджет доли прибыли в размерах (процентах),
ежегодно устанавливаемых Правительством РФ.
Организации
являются субъектами финансового права и в отношении обязанности по уплате
налогов, сборов, а также производных от нее обязанностей и прав,
зафиксированных в ст. 23 и 24 НК РФ.
Организации
являются коллективными субъектами финансового права, выступая в качестве налоговых
агентов. Согласно п. 2 ст. 9, ст. 24 НК РФ налоговыми агентами признаются
организации, на которые возложены обязанности по исчислению, удержанию у
налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд)
налогов. Финансовая правосубъектность организаций как налоговых агентов
существует в отношении их обязанностей, зафиксированных в п. 2 ст. 24 НК РФ, а
также прав, аналогичных тем, которые имеют налогоплательщики (ст. 21 НК РФ). В
числе обязанностей налоговых агентов следующие: 1) правильно и своевременно
исчислять, удерживать из денежных средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и
перечислять в бюджет (внебюджетные фонды) соответствующие налоги; 2) в течение
одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о
невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме задолженности
налогоплательщика; 3) вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов,
удержанных и перечисленных в бюджеты (внебюджетные фонды) налогов, в том числе
персонально по каждому налогоплательщику; 4) представлять в налоговый орган по
месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за
правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов.
Кроме того,
коллективными субъектами финансового права Должны признаваться организации, в
обязанность которых входит представление в налоговые органы информации,
необходимой для исчисления налогов, а также выполнения некоторых других
операций. Перечень этих организаций дан, прежде всего, в ст. 85 НК РФ. Так,
информировать налоговые органы обязаны:
1) органы,
регистрирующие организации и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица;
2) органы, регистрирующие физических лиц по
месту жительства либо по месту рождения и смерти;
3) органы,
регистрирующие недвижимое имущество, являющееся объектом налогообложения;
4) органы
опеки и попечительства, воспитательные, лечебные учреждения, учреждения
социальной защиты населения и др., которые осуществляют опеку, попечительство
или управление имуществом подопечного;
5) органы,
уполномоченные совершать нотариальные действия в отношении нотариального удостоверения
права на наследство и договоров дарения;
6) органы,
выдающие лицензии, свидетельства и иные подобные документы физическим лицам,
осуществляющим на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение
дохода от оказания платных услуг.
В круг этих
же субъектов финансового права включаются и банки, которые в соответствии со
ст. 86 НК РФ обязаны сообщать в налоговые органы об открытии или закрытии счета
организации, индивидуального предпринимателя. Кроме того, банки являются
коллективными субъектами финансового права и в отношении обязанностей по
приостановлению операций по счетам налогоплательщиков и взысканию налогов и
сборов по решению налогового органа. Эти обязанности банков установлены в ст.
60 и 76 НК РФ.
§ 5. Индивидуальные субъекты финансового права
Индивидуальными
субъектами финансового права являются физические лица. Они являются субъектами налогового
права, а также субъектами права на получение государственных финансовых
ресурсов и в ряде случаев — субъектами права контроля и предоставления
информации.
К
физическим лицам как субъектам налогового права относятся граждане РФ,
иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, к категории физических
лиц как субъектов налогового права относятся индивидуальные предприниматели, а
также частные нотариусы, частные охранники и частные детективы (ст. 11 НК РФ).
Финансовая
правосубъектностъ физического лица определяется его правоспособностью и
дееспособностью. Сущность финансовой правоспособности физического
лица состоит в государственной воле, т.е. государство признает лицо
правоспособным, а это значит — вводит его в сферу отношений, регулируемых правом
в качестве активной единицы, т.е. такой, которая способна иметь юридические
права и обязанности в отношении определенных объектов. Финансовая
правоспособность физических лиц, как и их правоспособность в других отраслях
права, возникает с момента рождения и является общей, абстрактной предпосылкой
правообладания.
Если
сущность правоспособности физического лица составляет государственная воля, то
ее содержание раскрывается в круге тех прав и обязанностей, которые способно
иметь лицо. Государство признает лицо не просто правоспособным, а
правоспособным в определенных границах, которые определены государством.
Финансовая
правоспособность физического лица характеризуется прежде всего через его
юридические обязанности. Это объясняется особенностями финансово-правового
регулирования. Государство, устанавливая финансово-правовые нормы, заинтересовано
в их четком исполнении всеми субъектами, которым они адресованы. Причем
степень государственной заинтересованности в исполнении этих норм столь велика,
что в ходе финансово-правового регулирования государство использует метод
властных предписаний. Он проявляется, в частности, в том, что государство
призывает субъектов к соблюдению финансово-правовых норм преимущественно через
установление позитивных обязываний. Содержание финансовой правоспособности
физического лица раскрывается и через его права, закрепленные в
законодательстве. Однако, как правило, финансовые права физического лица носят
производный от обязанностей характер.
Обязанности
и права физического лица, через которые раскрывается его финансовая
правоспособность, зафиксированы, в частности, в ст. 21, 23 и 24 НК РФ.
Финансовая
правоспособность физического лица осуществляется с помощью дееспособности, которая
представляет собой способность лица своими действиями осуществлять юридические
права и обязанности.
Финансовая дееспособность
физического лица выполняет две основные функции: юридическую и социальную.
Первая заключается в том, что финансовая дееспособность физического лица
является средством реализации его финансовой правоспособности. Социальная
функция финансовой дееспособности проявляются в обеспечении для личности
возможности осуществлять свои налоговые обязанности перед государством и нести
ответственность за неправомерное поведение.
Дееспособность
физического лица во всех отраслях права наступает по достижении определенного
возраста.
В
финансовом праве возраст наступления финансовой дееспособности физического
лица не определен. Однако в п. 2 ст. 107 НК РФ определен возраст наступления
налоговой деликтоспособности физического лица — 16 лет. Учитывая, что
деликтоспособность является составляющей дееспособности, можно утверждать, что
налоговая дееспособность в целом у физического лица возникает с 16 лет.
Физические
лица как субъекты налогового права выступают, прежде всего, в качестве
налогоплательщиков и плательщиков сборов. Такой вывод следует из ст. 19 НК РФ,
установившей, что «налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются организации
и физические лица, на которых в соответствии с настоящим Кодексом возложена
обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы».
Физические
лица в соответствии с действующим законодательством являются плательщиками
налога на доходы физических лиц, налога на имущество физических лиц, акцизов,
налога на добавленную стоимость, налога с продаж и т.д.
Физические
лица являются субъектами налогового права, выступая и в качестве налоговых
агентов (ст. 24 НК РФ). Такой вывод следует из анализа законодательства,
возложившего в ряде случаев именно на физических лиц обязанности налоговых
агентов. Так, в частности, предприниматели, выплачивающие доходы гражданам,
обязаны рассчитать, удержать и перечислить в бюджет сумму налога на доходы
физических лиц, а в Пенсионный и другие внебюджетные фонды — сумму единого
социального налога.
Правосубъектность
физического лица, выступающего в качестве налогового агента, раскрывается
через те же права, которые имеет налогоплательщик (ст. 21 НК РФ), а также
обязанности, зафиксированные в ст. 24 НК РФ. Среди них обязанности:
1)
правильно и своевременно исчислять, удерживать из средств, выплачиваемых
налогоплательщикам, и перечислять в бюджет (внебюджетные фонды) соответствующие
налоги;
2) в
течение одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего
учета о невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме
задолженности налогоплательщика;
3) вести
учет выплаченных налогоплательщикам доходов, удержанных и перечисленных в
бюджеты (внебюджетные фонды) налогов, в том числе персонально по каждому
налогоплательщику;
4)
представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые
для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и
перечисления налогов.
Физические
лица являются субъектами финансового права и в отношении права получения из
бюджета средств в форме субвенций и субсидий (ст. 69 БК РФ). Кроме того, в
ряде случаев физические лица являются субъектами финансового права в отношении
прав на получение денежных средств из государственных внебюджетных фондов.
Так, в частности, в соответствии с Правилами начисления, учета и расходования
средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденными
постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г., Фонд социального
страхования РФ производит ежемесячно и единовременно страховые выплаты
физическим лицам, имеющим право на получение выплат в связи со смертью
застрахованных и др.
Наконец, в
ряде случаев специфическим субъектом финансового права выступают нотариусы. В
соответствии со ст. 22, 37, 38 Основ законодательства Российской Федерации о
нотариате от 11 февраля 1993 г. нотариусы контролируют уплату госпошлины при
совершении юридически значимых действий в пользу ее пла-тельщиков. Кроме того,
в соответствии с п.6 ст. 85 НК РФ нотариусы, осуществляющие частную практику,
являются субъектами финансового права в отношении обязанности сообщать о нотариальном
удостоверении права на наследство и договоров дарения в налоговые органы по
месту своего нахождения.
В
большинстве случаев финансовая правосубъектность физического лица характеризуется
наличием (совпадением) в одном лице правоспособности и дееспособности, однако в
ряде случаев возможно их несовпадение. Это имеет место в тех случаях, когда
несовершеннолетние являются собственниками имущества и доходов, составляющих
объект налогов и сборов. В этом случае до достижения этими лицами налоговой
дееспособности, т.е. 16 лет, от их имени приобретают налоговые права и несут
налоговые обязанности их законные представители. Согласно п. 2 ст. 27 НК РФ
законными представителями налогоплательщика — физического лица признаются
лица, выступающие в качестве его представителей в соответствии с гражданским законодательством
РФ, т.е. родители, усыновители, опекуны и попечители (ст. 26, 28 ГК РФ).
Таким
образом, в налоговом праве возможна ситуация, когда налоговая правоспособность
одного лица дополняется дееспособностью другого лица.
Иначе
говоря, элементы налоговой правосубъектности распределяются между
несовершеннолетним как субъектом налогового права и его родителями,
усыновителями или опекуном и попечителем.
ФИНАНСОВОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ
§ 1. Понятие финансового правоотношения
и его субъекты
Субъекты
финансового права исполняют финансовые обязанности и осуществляют финансовые
права, вступая в конкретные финансовые правоотношения.
Финансовое
правоотношение — разновидность правового отношения, поэтому ему присущи все те
существенные признаки, которые характерны для правоотношения вообще. Во-первых,
финансовое правоотношение возникает на основе финансово-правовой нормы,
следовательно, есть результат действия правовой нормы, или «форма ее
реализации». Во-вторых, финансовое правоотношение имеет волевой характер. Этот
признак подчеркивает, что правоотношение в сущности обусловлено
государственной волей, интересами государства.
Кроме того,
финансовое правоотношение имеет особые характеристики, обусловленные
спецификой предмета и метода финансово-правового регулирования. Имеется в виду
следующее.
1)
Финансовое правоотношение возникает и развивается исключительно в сфере
финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
2)
Финансовое правоотношение является формой реализации публичных интересов, в
связи с чем оно должно рассматриваться как публично-правовое отношение. Это
определено тем, что финансовое правоотношение возникает на основе нормы
финансового права, которая является средством реализации интересов всего
общества, различных классов, социальных групп и т.д., а также интересов самого
государства.
3)
Финансово-правовое отношение является, в сущности, отношением экономическим.
Е.А. Ровинский отмечал, что «важнейшая особенность финансовых правоотношений
заключается в том, что они являются юридической формой выражения и закрепления
финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных
экономических отношений». Как уже отмечалось, финансовая деятельность
государства муниципальных образований складывается из собственно финансовых и
нефинансовых с экономической точки зрения отношений. Финансовые отношения,
составляющие содержание финансовой деятельности государства и муниципальных
образований, непосредственно определены экономикой и сами являются
разновидностью экономических отношений, а точнее, той частью экономических отношений,
которая имеет стоимостную форму. В число этих отношений включаются отношения по
уплате налогов, сборов в бюджет и внебюджетные фонды; отношения по поводу
получения бюджетных кредитов и т.д. Что касается других отношений, возникающих
в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований (отношений
по контролю за использованием финансовых ресурсов, по установлению форм мобилизации
денежных средств и т.д.), то они определены состоянием экономики и направлены
на то, чтобы вызвать к жизни, отрегулировать в нужном режиме собственно
финансовые отношения. На них приходится вся нагрузка по поддержанию в ходе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований собственно финансовых
отношений в режиме сложившейся экономической ситуации. Так, представительный
орган власти утверждает бюджет, закладывая в него те нормативы, которые в той
или иной мере сформируют взаимоотношения различных субъектов с бюджетом в
предстоящем финансовом году с учетом современных требований экономики. Исходя
из единства отношений, а, следовательно, и правоотношений, возникающих в процессе
финансовой деятельности государства и муниципальных образований, можно
утверждать, что все они в сущности являются отношениями экономическими.
4) Одной из
характерных черт финансового правоотношения является его имущественный
характер. В качестве имущественных благ в финансовых правоотношениях выступают
денежные средства (финансовые ресурсы). В рамках финансовых правоотношений
Денежные средства (финансовые ресурсы) переходят от различных субъектов к
государству или муниципальному образованию, а затем — от последних к различным
субъектам. Однако, подчеркивая имущественный характер финансового
правоотношения, надо помнить, что финансовые правоотношения неоднородны. Среди
них выделяют организационные и материальные или процедурные (процессуальные) и
материальные. К материальным относятся те отношения, в рамках которых
происходит непосредственная передача денежных средств от одних субъектов
распоряжение других. К организационным, или процедурным (процессуальным),
отношениям относятся те, которые направлены на организацию, планирование;
которые возникают в процессе установления форм мобилизации денежных средств,
порядка их распределения, контроля за их использованием. Тот факт, что
организационные отношения непосредственно не обслуживают движение денежных
средств, не отрицает характеристики финансовых правоотношений во всей
совокупности как имущественных, ибо организационные отношения имеют конечной
целью движение денежных средств. Таким образом, финансовые правоотношения
всегда возникают по поводу денежных средств.
5)
Финансовое правоотношение в сущности является властеотношением. Это
обусловлено тем, что оно является формой реализации финансово-правовой нормы,
имеющей императивный характер. Императивный характер финансово-правовой нормы
проявляется в правоотношении таким образом, что оно реализуется по принципу
«команда — исполнение», где команды издает государство (или муниципальное образование),
а исполняют их индивидуальные, коллективные и другие субъекты финансового
права. В связи с этим одной из сторон финансового правоотношения всегда
является: а) государство (Российская Федерация в целом, субъекты РФ); б)
муниципальное образование; в) уполномоченный государством орган. Все эти
субъекты способны давать властные предписания.
В науке
финансового права признак властности финансового правоотношения всегда
отмечается наряду с его имущественным характером. В связи с этим финансовое
правоотношение традиционно характеризуется как властно-имущественное.
Властно-имущественный
характер финансового правоотношения служит критерием для отграничения его от
гражданско-правового отношения. Последнее нередко возникает в сфере финансовой
деятельности государства и носит имущественный, но не властно-имущественный
характер, что и отличает его от финансового правоотношения.
Некоторые
административно-правовые отношения также имеют властно-имущественный характер,
например, отношения в связи с наложением и взысканием административных штрафов.
В таком случае главным критерием отграничения административно-правового
отношения от финансово-правового служит тот факт, что первое возникает в сфере
деятельности исполнительных органов власти, а второе — в сфере финансовой
деятельности государства и муниципальных образований.
С учетом отмеченного, квалифицирующими
признаками финансового правоотношения, отграничивающими его от любого другого
правоотношения, являются следующие три признака (в комплексе): а) возникновение
и развитие в сфере финансовой деятельности государства или муниципальных
образований; б) властный характер, в связи с чем одной из сторон правоотношения
обязательно является государство, уполномоченный государством орган или
муниципальное образование; в) имущественный характер.
Таким
образом, финансовое правоотношение есть общественное отношение, основанное
на финансово-правовой норме, являющееся в сущности экономическим отношением,
возникающим в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных
образований, имеющим властно-имущественный характер и выражающим публичные
интересы.
Важнейшим
элементом финансового правоотношения являются его субъекты, т.е. лица,
участвующие в конкретном правоотношении и являющиеся носителями финансовых
обязанностей и прав. Субъект финансового правоотношения связан с субъектом
финансового права, который, реализовав свою правосубъектность, становится
субъектом финансового правоотношения.
В большинстве случаев
субъект финансового права и субъект финансового правоотношения совпадают в
одном лице. Например, физическое лицо, организация, реализовав свою финансовую
правосубъектность, становятся субъектами финансового правоотношения. Однако в
ряде случаев субъект финансового права и субъект финансового правоотношения в
одном лице не совпадают. Это имеет место главным образом тогда, когда в финансовое
правоотношение вступает государство (Российская Федерация в целом, субъекты РФ)
как субъект финансового права. Российская Федерация в целом, а также ее
субъекты, являясь субъектами финансового права, при вступлении в конкретное
Финансовое правоотношение выступают в лице определенного 0сУдарственного
органа. При этом, являясь субъектами финансового права, они обладают финансовой
правосубъектностыо, которая очерчивается их компетенцией. В конкретном
финансовом правоотношении дееспособность Российской Федерации или субъекта РФ
приходится на долю представляющих их государственных органов.
Однако тот
орган, на долю которого приходится финансовая дееспособность Российской
Федерации или ее субъекта, не является одновременно деликтоспособным.
Деликтоспособностью в финансовых правоотношениях с участием государства обладает
только государство в целом или субъект РФ. К примеру, как уже отмечалось,
Российская Федерация в целом, являясь субъектом финансового права, выступает в
отношениях по поводу государственного кредита в лице Правительства РФ. Однако
нести ответственность по долговым обязательства Российской Федерации способно
не Правительство РФ, а Российская Федерация в целом, что прямо следует из
смысла п. 2 ст. 97 БК РФ. Точно так же ответственность за излишнее взыскание
налогов и сборов несет не Министерство РФ по налогам и сборам и Государственный
таможенный комитет РФ, на которые непосредственно возлагается взыскание
налогов, а Российская Федерация и ее субъекты своей казной. При этом, конечно,
они выступают в лице тех органов, которые являются держателями казны РФ и,
соответственно, субъектов РФ. Поэтому ни в коем случае нельзя конструировать
финансовое правоотношение Российской Федерации, а также субъекта РФ с другими
субъектами путем привязывания этих отношений только к органу государства как
субъекту. На это обстоятельство совершенно справедливо обращалось внимание при
исследовании хозяйственно-правовых отношений с участием государства. С учетом
сказанного, в тех случаях, когда субъектом финансового права является Российская
Федерация или ее субъект, реальным субъектом конкретного финансового
правоотношения является Российская Федерация или субъект РФ в лице
соответствующего государственного органа. Указание только на тот государственный
орган как субъект финансового правоотношения, в лице которого выступает в
финансовом правоотношении Российская Федерация или субъект РФ, не отражает
всего механизма юридической связи этих лиц.
§ 2. Объекты финансового правоотношения
Вопрос о
субъектах финансового правоотношения связан с вопросом об объекте финансового
правоотношения. В этом проявляются философская взаимосвязь категорий «субъект»
и «объект».
Вопрос об
объекте правоотношения в теории права долгое время являлся одним из наиболее
дискуссионных. На различных этапах развития теории права и отраслевых
юридических наук проблема объекта правоотношения имела различные акценты.
Сегодня в связи с достаточно обширным исследованием этого вопроса как в теории
права, так и в отраслевых юридических науках научные взгляды на объект
правоотношения более или менее определились.
В настоящее
время в теории права можно выделить два взгляда на объект правоотношения.
Согласно первой позиции, выраженной в обобщенном виде, объектом правоотношения
являются материальные или нематериальные блага, на которые направлено (или
воздействует) поведение всех его участников, осуществляемое в рамках их прав и
обязанностей. Согласно второй позиции, главное в определении объекта правоотношения
— это управомоченное лицо, ибо именно его интересами определяется объект
правоотношения. Среди представителей этой точки зрения — В.А. Мицкевич и С.С.
Алексеев. В какой-то мере сторонником этой позиции являлся и С.Ф. Кечекьян,
хотя он и не признавал понятие «объект правоотношения». В.А. Мицкевич под объектом
правоотношения понимает «... те материальные и духовные блага, предоставлением
и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны
правоотношения».
С.С.
Алексеев считает, что круг объектов правоотношения очерчивается через интерес
управомоченного. Однако он отмечает, что на объект правоотношения направлены
либо активные действия обязанного лица (в правоотношениях активного типа), либо
активные действия управомоченного лица (в правоотношениях пассивного типа).
Определение
объекта правоотношения через интерес управомоченного лица является в
значительной мере сориентированным на цивилистическую модель правоотношения,
где реализуются частные интересы различных субъектов, т.е. интересы микроуровня,
и, следовательно, где достаточно легко выделить интересы управомоченного и
обязанного лица. Что же касается публично-правовых отраслей права, то здесь
вряд ли можно очертить объект правоотношения через, интерес управомоченного
лица. В частности, в финансовом правоотношении зачастую трудно бывает четко
установить, какая сторона правоотношения является управомоченной, а какая —
обязанной. Как известно, одной из сторон финансового правоотношения является
всегда государство (муниципальное образование) или уполномоченный государственный
орган, финансово-правовые обязанности которых нередко сливаются с правами,
выражаясь в едином полномочии (Н.И. Химичева). Более того, в ряде случаев, как
показывает анализ законодательства, право государственного органа одновременно
есть и его обязанность. Например, согласно ст. 31 НК РФ право налогового
органа на проведение проверки есть и его обязанность, сформулированная в ст.
32 НК РФ как обязанность осуществлять контроль за соблюдением законодательства
о налогах и сборах. Поэтому трудно однозначно утверждать, что определяет
объект контрольного правоотношения с участием налогового органа: интерес управомоченного
или обязанного лица. Вместе с тем даже в тех случаях, когда управомоченная и
обязанная стороны финансового правоотношения строго определены, нельзя
отрицать тот факт, что объект финансового правоотношения удовлетворяет интересам
не только управомоченной, но и обязанной стороны. Примером может являться
финансовое правоотношение по уплате госпошлины. Если рассматривать конкретную
ситуацию, то трудно сказать, кто более заинтересован в уплате госпошлины,
например в связи с подачей искового заявления в суд: государство как
управомоченная сторона правоотношения либо гражданин как обязанная сторона.
Дело в том, что такое конкретное финансовое правоотношение возникает по инициативе
обязанной стороны, т.е. гражданина, которому в связи с подачей искового
заявления в суд необходимо уплатить госпошлину. В связи с этим, если объектом
иного правоотношения считать госпошлину, то он в первую очередь удовлетворяет
интерес обязанной стороны правоотношения, которая без уплаты госпошлины не
имеет возможности подать исковое заявление в суд.
Итак, под
объектом финансового правоотношения следует понимать то, на что направлено поведение
участников финансового правоотношения, детерминированное их интересами в
рамках принадлежащих им субъективных прав и обязанностей.
Объекты
финансовых правоотношений в силу разнообразия этих правоотношений также
разнообразны. Чаще всего о них можно судить исходя из анализа финансово-правовых
норм, ибо они регулируют поведение субъектов относительно определенных
объектов, о которых идет речь в самой правовой норме. Однако в ряде случаев
объект правоотношения непосредственно не зафиксирован в финансово-правовой
норме и может быть выделен лишь в абстракции, т.е. логически. В последнем
случае речь идет о так называемых неотделимых от материального содержания объектах
правоотношения, которые специально в законодательстве не регламентируются (С.С.
Алексеев). В связи с этим, все объекты финансовых правоотношений могут быть
подразделены на две группы: отделимые и неотделимые от материального содержания
правоотношения. Отделимые объекты — это такие, которые с той или иной степенью
конкретности зафиксированы или вытекают из анализа финансово-правовых норм и
существуют как явления (предметы) окружающего нас мира. Неотделимые объекты —
те, которые не зафиксированы в финансово-правовых нормах, а могут быть
выделены лишь в процессе научного абстрагирования и представляют собой
результат деятельности субъектов финансового правоотношения, неотделимый от его
материального содержания.
К отделимым
объектам финансовых правоотношений относятся: а) налоги; б) сборы; в) бюджетные
ассигнования; г) субсидии; д) бюджетные кредиты; е) бюджетные ссуды; ж)
дотации; з) субвенции; и) свободный остаток прибыли казенных предприятий;
К) штрафы,
недоимки, пени; л) проекты бюджетов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных и
муниципальных внебюджетных фондов; м) бюджеты (законы и плановые акты) и т. д.
К
неотделимым объектам финансовых правоотношений относятся: государственный
финансовый контроль, деятельность поводу установления казенному предприятию
порядка распределения прибыли и т.д.
Все
вышеперечисленные отделимые объекты финансового правоотношения могут быть
подразделены на две группы: а) финансовые ресурсы государства и муниципальных
образований; б) законы (постановления), плановые акты и их проекты.
В
финансовые ресурсы государства как объекты финансовых правоотношений включаются
все вышеперечисленные отделимые объекты финансовых правоотношений за
исключением проектов бюджетов и самих бюджетов как законов (постановлений) и
плановых актов. Последние включены во вторую группу.
§ 3. Особенности прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения
Права и
обязанности субъектов финансового правоотношения образуют юридическое
содержание правоотношения. В финансовых правах и финансовых обязанностях, в их
особенностях, взаимосвязях раскрывается «заряд» финансового правоотношения,
т.е. возможности и пределы активности субъектов финансового
правоотношения.
Права и
обязанности субъектов финансового правоотношения во многом зависят от того, к
какому виду правоотношения оно относится — к регулятивному или охранительному,
ибо регулятивные и охранительные правоотношения отличаются друг от друга по
содержанию субъективных прав и обязанностей, по их соотношению между собой.
Основная
масса финансовых правоотношений являются регулятивными, поскольку главная
задача финансово-правового регулирования — непосредственное упорядочение,
закрепление Я развитие финансовых отношений с участием государства. Однако
охранительным правоотношениям также принадлежит весьма существенная роль в
финансово-правовом регулировании, так как задача непосредственного упорядочения
финансовых правоотношений не всегда может быть успешно решена. Для ее
разрешения нередко приходится прибегать к мерам государственного принуждения.
Содержание
регулятивного финансового правоотношение значительной мере определяется типом
правоотношения. В связи с этим регулятивные финансовые правоотношения могут
быть подразделены на отношения активного и пассивного типов. Правоотношения активного
типа складываются на основе обязывающих норм и характеризуются тем, что
активный центр правоотношения находится в юридической обязанности. Регулятивные
правоотношения пассивного типа складываются на основе управомачивающих и
запрещающих норм (рассматриваемых в единстве) и характеризуются тем, что
активный центр правоотношения находится в субъективном праве.
Основная
масса регулятивных финансовых правоотношений — это правоотношения активного
типа, что не случайно, и обусловлено спецификой метода финансово-правового
регулирования, опирающегося в основном на позитивные связывания. Соответственно,
развитие финансового правоотношения происходит прежде всего и главным образом
через активное поведение обязанного субъекта.
1. К
регулятивным финансовым правоотношениям активного типа относятся
следующие: по уплате в бюджет и внебюджетные фонды налогов и сборов; по
бюджетному финансированию; межбюджетные отношения и др. Все эти правоотношения
«работают» через активное поведение обязанного лица, а субъективное право
проявляется через правомочие-требование должного поведения от обязанного
субъекта.
Обязанность
субъектов в финансовых правоотношениях активного типа — это очень «жесткая» и
стабильная обязанность. Чаще всего она закреплена в нормативном, а не в
индивидуальном финансово-правовом акте. Соответственно, такая обязанность
возникает у субъектов финансового правоотношения всякий раз при наличии
соответствующих юридических фактов до тех пор, пока действует нормативный акт,
предусматривающий эту обязанность. Отсюда, установление, изменение, отмена той
или иной финансово-правовой обязанности связывается с отменой, изменением или
принятием нового правового акта. Примером может являться НК РФ, который
установил намного больше обязанностей субъектов налоговых правоотношений по
отношению к ранее существовавшим. Однако в последнее время стало возможным назвать
ряд случаев, когда финансовая обязанность устанавливается в порядке
индивидуального правового регулирования, а именно: решения компетентного органа
и очень часто договора, заключаемого сторонами финансового правоотношения. К
примеру, в соответствии с НК РФ при предоставлении налогового кредита, а также
инвестиционного налогового кредита между налогоплательщиком и соответствующим
государственным органом заключается договор. Однако в любом случае обязанность
субъектов в активном финансовом правоотношении остается очень жесткой. Даже в
том случае, когда обязанность установлена в актах индивидуального
регулирования, ее содержание представляет собой главным образом индивидуализацию
требований, содержащихся в законе, с очень небольшой возможностью правовой
инициативы.
Независимо
от источника происхождения финансово-правовой обязанности активного типа (нормативный
акт или индивидуальный правовой акт) в большинстве случаев она является
сложной, т.е. состоит из ряда обязанностей. Так, обязанность налогоплательщика
по возврату налогового кредита включает в себя: обязанность возврата суммы
задолженности и процентов; обязанность соблюдения установленного в договоре
порядка погашения суммы задолженности и начисленных процентов.
В
финансовых правоотношениях активного типа в основном субъективным правом
требования обладают субъекты РФ, муниципальные образования в лице
соответствующих органов, уполномоченные государством органы, а также прочие
государственные органы.
В
правоотношении по уплате налогов и сборов в бюджет от лица государства
выступают МНС России и его территориальные органы, а также ГТК России. Именно
эти органы обладают правом требования уплаты налогов и сборов.
В научной
юридической литературе подчеркивалось, что для государственного органа все
права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в самом классическом
понимании, т.е. такие, которые «орган может использовать или не использовать
исключительно по собственному» свободному усмотрению, а «служение государству»,
т.е. в широком плане — выполнение обязанностей перед ним. В связи с этим вышеуказанные
субъективные права требования названных государственных органов могут быть
условно названы «правами-обязанностями».
Практически
аналогичная ситуация наблюдается в межбюджетных правоотношениях, ибо эти отношения
также развиваются за счет активного поведения обязанного лица. Однако в этих
отношениях обязанным лицом выступает либо Российская Федерация в целом, либо ее
субъект. Так, в соответствии с ежегодно принимаемым законом о федеральном бюджете
на предстоящий финансовый год, Российская Федерация обязана ежегодно выделять
запланированные средства из федерального бюджета субъектам РФ. Соответственно,
субъекты РФ имеют субъективное право требования выделения этих средств. Но в
соответствии с ежегодно принимаемым законом об областном, краевом,
республиканском бюджете субъектов РФ на предстоящий финансовый год последние
обязаны выделять суммы из бюджета муниципальным образованиям. Соответственно
муниципальные образования имеют субъективное право требовать выделения этих
средств. Следовательно, субъективным правом требования в
бюджетно-распределительных финансовых правоотношениях обладают субъекты РФ и
муниципальные образования в лице соответствующих органов. Для названных
субъектов эти права являются одновременно и обязанностями, так как в противном
случае те и другие не смогут реализовать свои задачи и цели.
Вышесказанное
в равной мере относится и к финансово-правовым отношениям по поводу
государственных расходов. Согласно закону о федеральном бюджете на предстоящий
финансовый год стороной, обязанной выделять средства из бюджета является Российская
Федерация. Соответственно, в этих финансовых правоотношениях активного типа
стороной, имеющей субъективное право требовать выделения этих средств, являются
министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти. Для всех этих
органов субъективное право требовать выделения предусмотренных по бюджету
денежных средств является главной гарантией выполнения их задач и функций.
Поскольку выполнение задач и Функций, стоящих перед любым министерством и
ведомством, является его обязанностью, постольку реализация вышеназванного
субъективного права не может зависеть от усмотрения этих Объектов права, а
фактически является их обязанностью. Следовательно, в финансовых
правоотношениях по поводу государственных расходов субъективное право требования,
принадлежащее министерствам, ведомствам и т.д., также может быть охарактеризовано
как «право-обязанность». Аналогичная ситуация имеет место и при выделении средств
в порядке бюджетного финансирования из бюджетов субъектов Федерации. Однако это
не означает, что в финансовых правоотношениях явного типа субъективное право
требования принадлежит исключительно названным субъектам и всегда имеет
характер права-обязанности. Анализ действующего законодательства доказывает,
что есть случаи, когда в регулятивных финансовых правоотношениях активного типа
право требования принадлежи» прочим субъектам и не имеет характер
«права-обязанности». Главным образом это имеет место в сфере финансовых
правоотношений по поводу государственных доходов. В этих случаях право
требования имеет не основной, а производный характер, ибо проявляется на
последующих этапах развития сложного финансового правоотношения, возникающего
на базе основной обязанности по уплате налога и корреспондирующего ему
субъективного права. К примеру, исходя из ст. 21 НК РФ, налогоплательщик имеет
субъективное право требования от налогового органа соблюдения налоговой тайны,
осуществления зачета или возврата сумм излишне уплаченных или излишне
взысканных налогов и т.д. Субъективное право требования налогоплательщика в
регулятивных финансовых правоотношениях активного типа ни к чему его не
обязывает, а может реализоваться или нет по усмотрению налогоплательщика.
Таким образом, в финансово-правовом
регулировании, поскольку оно обеспечивает собирание, распределение и
использование государством финансовых ресурсов и для этого берет на вооружение
метод властных предписаний, преобладают регулятивные правоотношения активного
типа. И, соответственно, субъективным правом требования в этих правоотношениях
преимущественно наделяются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные
образования, уполномоченные государством органы, а также другие государственные
органы. Поэтому для большинства субъектов финансового права субъективное право
требования является в сущности «правом-обязанностью». Хотя в такого рода
правоотношениях субъективным правом требования в ряде случаев обладают и
другие субъекты, главным образом — налогоплательщики. Для них это право не
является одновременно и обязанностью. Проявляясь в сложном финансовом правоотношении,
оно является не основным, а производным.
В целом, в регулятивных финансовых
правоотношениях активного типа существует жесткая связь между правами и
обязанностями. Эта связь образует структуру регулятивного финансового
правоотношения активного типа. Она характеризуется тем, что поведению
обязанного лица в таком правоотношении противостоит право требования
управомоченного которое в большинстве случаев (кроме, главным образом, права
требования налогоплательщика) одновременно является и обязанностью.
2. Теперь рассмотрим, что представляют собой субъективные
права и обязанности субъектов финансового правоотношения в регулятивных
финансовых правоотношениях пассивного типа. Как известно, развитие такого
правоотношения происходит за счет активного поведения управомоченной стороны
и соединено правомочием требовать от других лиц воздержаться от действий,
препятствующих осуществлению субъективного права.
Субъективным
правом на активные действия в регулятивных финансовых правоотношениях
пассивного типа обладают главным образом Российская Федерация, субъекты РФ, а
также уполномоченные ими государственные органы. При этом права данного вида,
как правило, четко выражены в законодательстве. Так, в соответствии со ст. 71
Конституции РФ Российская Федерация имеет право на установление федеральных
налогов и сборов. НК РФ ряд прав на собственные действия закрепляет за
налоговыми органами. В частности, им предоставляется право проводить налоговые
проверки, вызывать налогоплательщиков в налоговые органы и т.д. Эти права, как
и права-требования государственных органов в финансовых правоотношениях
активного типа, не являются в полной мере правами, так как государственный
орган не может свободно распоряжаться ими, т.е. решать: использовать это право
или отказаться от его использования. Это обусловлено тем, что все перечисленные
права на собственные действия государственных органов являются их
компетенционными правами, которые, как отмечалось в науке, государственный
орган обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Однако анализ
показывает, что законодательство дает субъектам этих прав определенную свободу
усмотрения в их реализации, а именно: позволяет самостоятельно оценивать
обстановку и в зависимости от того принимать решения. Например, налоговый
орган, обладая правом и одновременно обязанностью осуществлять налоговую
проверку, волен сам решать, когда и как это делать, вместе с тем в рассматриваемых
финансовых правоотношениях можно встретить и права субъектов на собственные
действия в классическом их понимании, т.е. не обремененные признаком обязательности реализации. Главным
образом такими правами обладает налогоплательщик. Однако в ряде случаев ими наделяются и
государственные органы.
Что
касается обязанности субъектов в регулятивном финансовом правоотношении
пассивного типа, то она проста и заключается в том, чтобы не препятствовать
управомоченному лицу в осуществлении его права.
Таким
образом, в регулятивных финансовых правоотношениях пассивного типа связь между
правами и обязанностями субъектов следующая: праву управомоченного субъекта на
собственные действия, которое в большинстве случаев (за исключением прав
налогоплательщика, и в исключительных случаях — государственных органов)
является обязательным к реализации, противостоит обязанность лица не препятствовать
осуществлению этого права.
3.
Регулятивное финансовое правоотношение — это почти всегда правоотношение со
сложной структурой, что также оказывает влияние на характеристику прав и
обязанностей в этом правоотношении. Финансовое правоотношение со сложной
структурой охватывает в неразрывном единстве комплекс субъективных прав и
обязанностей, причем каждый из субъектов наделен одновременно и правами, и
обязанностями. В финансовом праве можно выделить три группы сложных
регулятивных финансовых правоотношений: а) межбюджетные правоотношения; б)
правоотношения по бюджетному (внебюджетному) процессу; в) налоговые
правоотношения с длительным налоговым периодом. В их числе: правоотношение со
сложной динамической структурой; обычное сложное правоотношение; система
правоотношений (или комплексное правоотношение), в которой центральное
правоотношение со сложной структурой сопровождают производные и зависимые от
него иные правовые связи. В каждом сложном финансовом правоотношении надо различать
основное и производные. Основное финансовое правоотношение создает как бы
скелет, несущую конструкцию, на которой базируются все остальные, производные
финансовые правоотношения. Соответственно, все права и обязанности в структурно
сложном финансовом правоотношении можно разделить на основные и производные.
Правоотношением
со сложной динамической структурой в финансовом праве является бюджетно-процессуалъное
правоотношение. Оно характеризуется тем, что по мере накопления юридических
фактов его структура изменяется, переходя из одной стадии в другую. К примеру,
факт составления проекта бюджета образует новый пучок бюджетно-процессуальных
правоотношений по рассмотрению и утверждению проекта бюджета. Отсюда, в этом
правоотношении можно выделить несколько основных правоотношений, к которым
привязаны производные. В качестве одного из основных может быть выделено,
например, правоотношение между Правительством РФ и Государственной Думой по
рассмотрению проекта бюджета в первом чтении. Соответственно, права и
обязанности, образующие это правоотношение, также являются основными.
Обычным
сложным финансово-правовым отношением является межбюджетное правоотношение.
Здесь одна сторона финансового правоотношения обязана выделить финансовые
ресурсы другой стороне, которая имеет право требовать их выделения, но в свою
очередь обязана их правильно использовать (субвенции, трансферты и т.д.).
Первая же сторона имеет право требовать их правильного использования, контролировать
такое использование, производить в ряде случаев зачет и т.д. Здесь на основное
финансовое правоотношение — выделение финансовых ресурсов — настраиваются все
остальные.
Систему правоотношении
представляет собой и налоговое правоотношение, которое включает правоотношение,
базирующееся на обязанности уплаты налога и, соответственно, на праве
требования его уплаты. Оно является структурно сложным, так как к этому
правоотношению как бы привязываются все другие, в рамках которых осуществляется
реализация прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов, а
именно: по предоставлению финансовыми органами налоговых отсрочек и рассрочек,
по осуществлению налогового контроля (главным образом в виде камеральных
проверок) и т.д. Действительно, если бы не было обязанности уплачивать налог
(сбор) и, соответственно, права требовать его уплаты, не имели бы никакого
смысла другие связанные с ними права и обязанности, в частности обязанность
вести налоговый учет, встать на учет в налоговых органах, проводить налоговые
проверки, сохранять налоговую тайну и т.д. Соответственно, не имели бы смысла
права налоговых органов, закрепленные в законодательстве.
Все
структурно сложные правоотношения имеют в качестве движущего начала
субъективную обязанность: уплатить налог; выделить запланированные по бюджету
средства; составить, утвердить, исполнить бюджет. Таким образом, в структуре
сложного регулятивного финансового правоотношения функцию основного
правоотношения, несущей конструкции всегда выполняет правоотношение активного
типа, т.е. такое, в котором связь между сторонами правоотношения наиболее
жесткая, так как базируется на фактически корреспондирующих друг другу
обязанностях: обязанность - право требования - обязанность. Это обусловлено
императивным методом финансово –правового регулирования. Государство, будучи
заинтересовано в выполнении стоящих перед ним задач и функций, устанавливает
субъектам финансового правоотношения очень жесткие границы поведения. К
примеру, одного субъекта обязывает уплатить налог, а другого — требовать его
уплаты через наделение его в правоотношении императивным правом требования,
при этом только в границах, очерченных основным финансовым правоотношением,
государство позволяет субъектам в производных финансовых правоотношениях
некоторую свободу поведения, которая в конечном итоге должна гарантировать
реализацию основного финансового правоотношения.
В конечном
итоге государство наделяет субъектов в системе сложного правоотношения правами
для того, чтобы обеспечить им возможность более эффективного выполнения
обязанностей, очерченных основным финансовым правоотношением. В еще более
широком плане — для более эффективного осуществления публичных интересов.
4. Теперь
рассмотрим, что представляют собой права и обязанности субъектов в
охранительных финансовых правоотношениях.
Охранительные
финансовые правоотношения возникают в случае нарушения прав и неисполнения
обязанностей, «когда права и интересы участников правоотношений или каждого
лица, всего общества нуждаются в правовых мерах защиты со стороны государства».
Одной из
сторон охранительного правоотношения является компетентный субъект — носитель
властных полномочий, обладающий правом государственного принуждения. Второй же
стороной является лицо или орган, к которому применяются меры государственного
принуждения и который обязан их претерпевать.
К
финансовым охранительным правоотношениям относятся, прежде всего, отношения,
возникающие в связи с налоговыми правонарушениями, предусмотренными в гл. 16 НК
РФ. Кроме того, к охранительным финансовым правоотношениям следует отнести
правоотношения, возникающие в связи с: а) невозвратом либо несвоевременным
возвратом бюджетных средств, полученных на возвратной основе; б) неперечислением
либо несвоевременным перечислением процентов (платы) за пользование
бюджетными средствами, предоставленными
на возмездной основе (ст. 290, 291 БК РФ); в) нарушением порядка ведения
кассовых операций и некоторые другие.
В этих
финансовых правоотношениях у соответствующего государственного органа есть
право применять к правонарушителю меры государственного принуждения,
предусмотренные санкцией финансово-правовой нормы. Так, в соответствии с законодательством
в случае нарушения субъектом финансового права налогового обязательства, такие
меры применяет налоговый орган и суд; в случае бюджетных правонарушений — органы,
исполняющие бюджет; в случае нарушения правил ведения кассовых операций — органы
МНС России. Одновременно для этих органов право применения к правонарушителю
мер государственного принуждения есть и их обязанность, ибо оно непосредственно
связано с их задачами и функциями. Как уже отмечалось, для государственного
органа все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права, которые он
может использовать по собственному усмотрению, а служение государству, т.е. в
широком плане — выполнение обязанностей перед ним. Неиспользование субъектом
таких прав — есть невыполнение своих задач и функций. Таким образом, в финансовом
правоотношении применение мер государственного принуждения есть одновременно
право и обязанность компетентного органа. В этом, пожалуй, заключается особенность
права на применение мер государственного принуждения в финансовом праве по
сравнению с гражданским. В гражданском праве управомоченное лицо в силу
дозволительного характера гражданско-правового регулирования имеет возможность
самостоятельно решать: применять или отказаться от применения мер государственного
принуждения.
У другой
стороны охранительного финансового правоотношения, т.е. у правонарушителя,
существует обязанность претерпевать меры государственного принуждения, хотя
это не отрицает наличия у него целого ряда других прав и обязанностей,
связанных с рассмотрением дела о правонарушении.
Таким образом, в охранительных финансовых
правоотношениях, так же, как и в регулятивных, наблюдается жесткая связь между
правами и обязанностями субъектов. Здесь праву государственного органа на
применение мер государственного принуждения, которое является одновременно и
обязанностью противостоит обязанность правонарушителя претерпеть меры
государственного принуждения, применяемые к нему.
§ 4. Виды финансовых правоотношений
Вопросы
классификации правовых отношений всегда привлекали внимание ученых. И это не
случайно. Классификация помогает научному осмыслению всего массива отношений,
охватываемых той или иной отраслью права. Она обеспечивает логическую
стройность научного мышления.
Прежде
всего классификация финансовых правоотношений строится на общеправовых началах
классификации правоотношений. Вместе с тем, в финансовом праве, в силу его
отраслевой специфики, могут быть выделены и специфические критерии классификации
правоотношений.
Исходя из
основных функций права, финансовые правоотношения классифицируются на
регулятивные и охранительные.
Регулятивные
правоотношения обеспечивают реализацию регулятивной функции права.
Учитывая, что финансовое право призвано регулировать определенную группу
экономических отношений, т.е. закреплять их, упорядочивать деятельность субъектов
в этих отношениях и т.д., основная масса финансово-правовых отношений носит
характер регулятивных.
Охранительные
финансовые правоотношения обеспечивают реализацию охранительной функции права.
В финансовом праве они выполняют вспомогательную роль по отношению к регулятивным,
поэтому в системе финансовых правоотношений они производны от регулятивных и их
удельный вес относительно невелик, хотя в последние годы в связи с бурным
развитием налогового права они стали занимать более заметное место в системе
финансовых правоотношений.
Финансовое
охранительное правоотношение возникает в связи с нарушением финансово-правовой
нормы на основе санкции финансово-правовой нормы. Его надо отличать от всякого
другого, в частности, административного охранительного правоотношений,
возникающего иногда в связи с нарушением финансово-правовой нормы, но на основе
административно-правовой санкции.
К
финансовым охранительным правоотношениям относятся те, которые возникают в
связи: с налоговым правонарушением, предусмотренным в гл. 16 НК РФ. Кроме того,
к охранительным финансовым правоотношениям следует отнести правоотношения,
возникающие в связи с: а) невозвратом либо несвоевременным возвратом бюджетных
средств, полученных на возвратной основе; б) неперечислением либо несвоевременным
перечислениeм процентов
(платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной
основе (ст. 290, 291 БК РФ); в) нарушением порядка ведения кассовых операций и
некоторые другие.
Соответственно,
все остальные правоотношения, возникающие на основе норм финансового права,
являются регулятивными.
Регулятивные финансовые
правоотношения в свою очередь подразделяются в теории права на абсолютные и
относительные. Такая классификация правоотношений базируется на особенностях
способа индивидуализации субъектов. Относительные правоотношения (двусторонне
индивидуализированные) — это те, в которых управомоченному лицу противостоит
не всякий, а вполне определенный субъект, который должен совершать или не совершать
определенные действия. Основная масса финансовых правоотношений — это
относительные правоотношения, что обусловлено методом властных предписаний с
опорой на позитивные обязывания, доминирующим в финансовом праве. Здесь
управомоченному лицу противостоит совершенно определенное обязанное лицо. К
таковым относятся межбюджетные правоотношения, правоотношения по уплате в
бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов и неналоговых платежей,
отношения по формированию финансовых фондов казенного предприятия, отношения
по бюджетному процессу и т.д. В большинстве случаев в относительных финансовых
правоотношениях управомоченное лицо имеет право требования, которому
корреспондирует обязанность конкретного субъекта.
Абсолютные финансовые
правоотношения также имеют место финансовом праве. Однако их число значительно
меньше в сравнении с относительными финансовыми правоотношениями. Абсолютные
правоотношения (односторонне индивидуализированные) - это такие, в которых управомоченному лицу
противостоит в качестве обязанного всякий и каждый субъект. Так, к абсолютным
финансовым правоотношениям можно отнести правоотношения по установлению налогов
и сборов, по выпуску внутренних государственных займов.
По
характеру финансово-правовых норм финансовые правоотношения
подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные финансовые
правоотношения возникают аа основе материальных норм финансового права, а
процессуальные, соответственно, на основе процессуальных финансово-правовых
норм. «В материальных финансовых правоотношениях реализуются права и
обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных
финансовых ресурсов... В процессуальных финансовых правоотношениях
выражается юридическая форма, в которой происходит получение государством или
органами местного самоуправления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их
распределение и использование».
К
материальным финансовым правоотношениям относятся правоотношения, содержанием
которых являются: обязанность налогоплательщика уплачивать налог, а право
налогового органа — требовать его уплаты; право предприятия обращаться к финансовому
органу за получением бюджетного кредита и обязанность финансового органа
рассмотреть обращение и принять по нему решение и т.д. К процессуальным финансовым
правоотношениям относятся правоотношения: по бюджетному процессу; возникающие
в ходе производства по делам о налоговых нарушениях; возникающие в процессе
предоставления налоговых отсрочек и т.д.
Процессуальные
финансовые правоотношения вторичны по отношению к материальным, служат гарантией
реализации последних.
Финансовые
правоотношения дифференцируются и по видам финансово-правовых институтов. Такая
классификация актуальна всегда, ибо позволяет в горизонтальном срезе охватить
все виды отношений, составляющих предмет финансового права.
По этому
критерию финансовые правоотношения подразделяются на отношения: а) по
государственному (муниципальному) финансовому контролю; б) бюджетные; в) по
финансам государственных и муниципальных унитарных предприятий; г) налоговые;
д) по неналоговым доходам; е) по государственному внутреннему долгу; ж) по
сметно-бюджетному финансированию; з) по государственному внебюджетному финансированию;
и) по государственному страхованию; к) по денежному обращению и расчетам; л)
по валютному регулированию.
Финансовые
правоотношения могут быть также подразделены на имущественные и неимущественные
на основании особенностей их объекта. Объектом имущественных финансовых
правоотношений является денежная субстанция — налог, трансферт и т. д. Объектом
неимущественных финансовых правоотношений таковая не является. В качестве
объекта здесь выделяются: проект бюджета, бюджет как закон и плановый акт,
деятельность по осуществлению финансового контроля и т.д.
К
имущественным финансовым правоотношениям относятся отношения по: уплате налогов
и сборов в бюджет и государственные и муниципальные внебюджетные фонды;
бюджетному и внебюджетному финансированию; уплате неналоговых платежей и др. К
неимущественным финансовым правоотношениям относятся отношения по: бюджетному
процессу; государственному финансовому контролю; установлению налогов и
предоставлению налоговых льгот и т.д.
Финансовые
правоотношения могут быть классифицированы и по структуре их юридического
содержания. По этому критерию они подразделяются на простые и сложные.
Простые финансовые правоотношения характеризуются тем, что их содержание
состоит из одного права и одной обязанности. В сложных финансовых
правоотношениях содержание состоит из нескольких взаимосвязанных субъективных
прав и обязанностей.
Простые
финансовые правоотношения в чистом виде, т.е. не как элемент сложного
финансового правоотношения, встречаются в финансовом праве, как и в других
отраслях права, сравнительно редко. Например, простым финансовым правоотношением
является правоотношение по установлению налогов. Здесь праву государства в лице
представительного органа власти на установление налога корреспондирует обязанность
не препятствовать его осуществлению.
Сложные
финансовые правоотношения преобладают в финансовом праве. Среди них:
межбюджетные правоотношения, правоотношения по бюджетному (внебюджетному)
процессу, налоговые правоотношения.
В каждом структурно сложном финансовом
правоотношении может быть выделено основное финансовое правоотношение производные.
Основное
финансовое правоотношение создает конструкцию, на которой базируются все
остальные, производные финансовые правоотношения. В рамках основного
финансового правоотношения в системе сложного прежде всего осуществляется
непосредственное движение денежных средств, т.е. собирание, распределение и
использование государством и муниципальными образованиями. К ним относятся: в налоговом
правоотношении правоотношение по уплате налогов в бюджет и государственные
внебюджетные фонды; в межбюджетном правоотношении — правоотношение по
выделению трансфертов, дотаций и т.д.
В налоговом
правоотношении в качестве производного может быть названо правоотношение по
предоставлению налоговой отсрочки (рассрочки), правоотношение по осуществлению
камеральной налоговой проверки и т.д. Ведь весь смысл налогового контроля
заключается в том, чтобы обеспечить реализацию налоговой обязанности в
определенный срок и в причитающихся суммах.
Что
касается сложного процессуального правоотношения, то здесь основным правоотношением
может считаться то, на котором строится вся структура (или часть) финансового
процесса. Например, в бюджетно-процессуальном правоотношении в качестве
основных могут быть выделены несколько правоотношений на различных стадиях
бюджетного процесса, которые дают «завязку» всем остальным правоотношениям, возникающим
на этих стадиях. Например, на стадии рассмотрения проекта бюджета в качестве основного
может рассматриваться правоотношение между Правительством РФ и Государственной
Думой по поводу передачи проекта бюджета на рассмотрение в Думу.
На основе
этого правоотношения, как основного, строятся производные правоотношения по рассмотрению
проекта бюджета в Государственной Думе в первом чтении и, в частности,
правоотношение между Государственной Думой и Правительством РФ в связи с
неудовлетворительной подготовкой проекта бюджета (возврат проекта бюджета в
Правительство РФ на доработку, направление в согласительную комиссию и др.).
В последние
годы в финансовом праве стало появляться все больше правоотношений договорного
типа. Например, заключается договор при предоставлении налогового кредита,
инвестиционного налогового кредита, при предоставлении бюджетного кредита и
т.д. Однако договорная форма финансовых правоотношений не меняет юридически
неравного положения сторон таких правоотношений. Правительство РФ, предоставляя
бюджетные кредиты, а также налоговый орган, предоставляя налоговый кредит,
реализуют свою компетенцию, а предприятия, получают эти кредиты, реализуют
правоспособность иного рода. Как результат этого Правительство РФ, налоговый
орган и т.д. всегда принимают управленческое решение о предоставлении
соответствующему субъекту бюджетного или налогового кредита. Договор — это лишь
своего рода разъяснение к такому решению. Здесь финансовый орган лишь несколько
конкретизируют обязанность Организации в пределах того, что предусмотрено в
законе. Отсюда, договор в вышеназванных отношениях является лишь формой
реализации властных полномочий финансового органа. Соответственно, договорные
отношения в финансовом праве также являются отношениями вертикальными.
Горизонтальные
финансовые правоотношения — явление достаточно редкое. Это, например, отношения
между финансовым органом и налогоплательщиком по согласованию досрочного прекращения
действия договора о налоговом кредите или инвестиционном налоговом кредите (п.
7 ст. 68 НК РФ).
Разграничение
финансовых правоотношений возможно и по форме их проявления — на двусторонние и
многосторонние.
Двусторонние
финансовые правоотношения реализуются на основании волеизъявления двух сторон финансового
правоотношения. В многосторонних финансовых правоотношениях участвуют более
двух сторон, каждая из которых выражает индивидуальную волю. Большинство
финансовых правоотношений — двусторонние. К ним относятся правоотношения по:
финансовому контролю, предоставлению финансовых отсрочек, рассрочек, освобождений
(по налогам, госпошлине и проч.); установлению налогов и сборов; рассмотрению
проекта бюджета и т.д. Однако в финансовом праве имеют место и многосторонние правоотношения.
Так, трехсторонними финансовыми правоотношениями являются правоотношения по бюджетному
финансированию. Одной стороной этого правоотношения выступает Федеральное казначейство
(на уровне федерального бюджета), которое выделяет бюджетные ассигнования, а
другой стороной является главный Распорядитель бюджетных средств (министерство,
ведомство и т.д.), которому выделяются бюджетные средства, а третьей стороной
является банк, через который непосредственно финансируется распорядитель
бюджетных средств в рамках выделенных ему ассигнований из бюджета. Здесь воля
каждой стороны правоотношения абсолютно индивидуальна, направлена на действия,
отличающиеся от действий другой из сторон правоотношения.
Отмечая
существование в финансовом праве многосторонних Финансовых правоотношений,
важно различать такие понятия, как стороны, финансового правоотношения и
субъекты финансового правоотношения. Любая сторона финансового правоотношения
Может быть представлена несколькими субъектами. В финансовом праве возможны
ситуации, когда в двустороннем финансовом - правоотношении на одной стороне
может быть несколько субъектов. Однако отличительной чертой многосторонних
финансовых правоотношений от двусторонних с множеством субъектов является то,
что в многостороннем правоотношении каждый субъект выражает индивидуальную
волю, а в двустороннем правоотношении со множеством субъектов эти субъекты на
одной стороне выражают единую волю. К двусторонним финансовым правоотношениям
со множеством субъектов сегодня могут быть отнесены правоотношения с участием
солидарных должников. Так, в соответствии с п. 7 ст. 50 НК РФ при реорганизации
предприятия допускается несколько преемников в качестве должников по
налоговому обязательству.
24.
Приведите примеры двусторонних и многосторонних финансовых правоотношений.
§ 1. Функции юридических фактов в финансовом праве
Движение
всякого правоотношения связывается с юридическими фактами. Под юридическими
фактами понимаются «конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы
права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений ».
Как и во
всех отраслях права, юридические факты в финансовом праве выполняют свою
главную функцию — обеспечение возникновения, изменения и прекращения правовых
отношений. Однако реализация этой главной функции юридических фактов в
финансовом праве взаимосвязана с иными функциям юридических фактов в этой
отрасли права и зависит от них.
В
финансовом праве юридические факты выполняют функцию важного элемента метода
финансово-правового регулирования. Это проявляется в том, что в финансовом
праве весьма высока степень регулирования по юридическим фактам. Свидетельством
того, что финансово-правовое регулирование действительно осуществляется в значительной
мере по юридическим фактам, является, в частности, требование, закрепленное в
п. 1 ст. 17 НК РФ об обязательном указании при установлении любого налога
такого элемента, как объект налогообложения. Объект налогообложения — это и
есть тот юридический факт (действие, событие, состояние), который обусловливает
обязанность субъекта заплатить налог.
Поэтому в
п. 1 ст. 17 НК РФ речь идет, по существу, об обязательном закреплении в законе
при установлении того или иного налога юридических фактов, с которыми
связывается обязанность его уплаты.
Высокий
удельный вес регулирования в финансовом праве по юридическим фактам обусловлен,
в конечном итоге, властной природой отношений, возникающих в сфере финансовой
деятельности государства и муниципальных образований, и, как результат -
преобладанием в таком регулировании позитивных обязываний.
В
финансовом праве юридические факты выполняют активную информативную функцию,
которая связана с предварительным воздействием норм права на общественные
отношения. Юридические факты в финансовом праве зафиксированы в
финансово-правовых нормах, и уже самим фактом своей фиксации оказывают влияние
на правовые последствия.
Помимо
отмеченного, юридические факты в финансовом праве, как, впрочем, и в других
отраслях права, выполняют функцию гарантий законности. Они являются не только
предпосылкой возникновения финансовых обязанностей и прав, но и гарантией,
позволяющей устранить произвол обязанных лиц в части уклонения от уплаты
налогов, необоснованного выделения бюджетных средств, осуществления финансового
контроля и т.д. Из этого следует, что юридические факты в финансовом праве не
только обеспечивают возникновение, изменение и прекращение финансовых
правоотношений, но и параллельно служат гарантией законности.
Существует
и стимулирующая функция юридических фактов в финансовом праве. Многие юридические
факты стимулируют субъекта финансового права к тем видам деятельности, которые
социально необходимы, значимы, полезны для субъекта.
В
финансовом праве целая категория субъектов финансового права, ориентируясь на
нормы финансового права, в которых зафиксированы юридические факты, старается
их избегать, а значит, — не допустить возникновения финансовых правоотношений.
Эта категория субъектов — налогоплательщики. Они стараются избегать как тех
юридических фактов, которые образуют налоговое правонарушение и связаны с
охранительным правоотношением, так и тех (что важно), которые образуют объект
налогообложения и являются основой для возникновения финансового правоотношения
по уплате налога. Существует даже специальный вид профессиональной
деятельности, называемый «аналоговое планирование», целью которой является минимизация
налогообложения на предприятии. Отсюда, любая возможная, некорректность фиксации
юридических фактов в финансово-правовых нормах является основанием для того,
чтобы налогоплательщик пытался обратить их в свою пользу. Исходя из этого,
следует иметь в виду, что основная функция финансово-правовых юридических
фактов — обеспечение возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений
в финансовом праве часто поглощается их инквизиционной функцией.
Главным
образом эта функция проявляется у юридических фактов, с которыми связывается
возникновение правоотношения по поводу получения налоговых льгот. Например, получение
предприятием налоговой льготы по уплате НДС, налога на прибыль налога на
имущество связывается, в частности, с фактом состояния в трудовых отношениях с
предприятием работников-инвалидов. В связи с этим многие предприятия,
ориентируясь на это законодательное установление, стремятся принять на работу
работников-инвалидов.
§ 2. Классификации юридических фактов и юридических составов
в финансовом праве
В настоящее
время в теории права существует множество классификаций юридических фактов, каждая
из которых имеет свою ценность для теории и практики. Одной из наиболее устоявшихся
классификаций юридических фактов в финансовом праве является их классификация
по волевому признаку на юридические действия и юридические события.
«Юридические действия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и
сознания граждан, воли организаций и общественных образований». Юридические события
— это обстоятельства, не зависящие, как юридические факты, от воли людей.
Юридические факты — действия в свою очередь подразделяются «по признаку того,
как они согласуются с предписаниями юридических норм на: 1) правомерные
действия и 2) неправомерные действия (правонарушения). Правомерные действия в
свою очередь подразделяются на юридические поступки и юридические акты. «Действия,
совершаемые с намерением породить юридические последствия, называются
юридическими актами. Действия, приводящие к юридическим последствиям независимо
от намерений лица, называются юридическими поступками» (рис. 6).
Основное
место в системе правомерных юридических действий в финансовом праве занимают
юридические акты, которые могут быть разделены на три группы: а) нормативные
акты, содержащие индивидуальные предписания (смешанные акты); б) правовые акты
индивидуального регулирования; в) прочие акты волеизъявления субъектов
финансового права.
Утвердилось
мнение, что нормативные акты и, соответственно, нормы права не являются юридическими
фактами возникновения, изменения и прекращения правоотношений, а являются лишь
их (юридических фактов) предпосылками. Это вполне справедливо. Однако в
финансовом праве закон о бюджете на предстоящий финансовый год является ярко
выраженным смешанным актом, в котором одновременно закреплены нормативные и
индивидуальные предписания. В связи с этим, ежегодно принимаемые законы о
бюджетах (федеральный и региональные) на предстоящий финансовый год являются в
ряде случаев основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых
правоотношений. Учитывая это, закон о ежегодном бюджете в целом для органов, его
исполняющих, является юридическим фактом возникновения и изменения (в случае
внесения изменений в этот закон) правоотношения по исполнению бюджета. Ведь финансовое
правоотношение по исполнению бюджета возникнет не ранее, Чем появится закон о
бюджете на предстоящий год, а также сам бюджет, которые и являются юридическими
фактами его возникновения.
Основное
место среди правомерных юридических актов, являющихся основанием
возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений, являются акты
индивидуального регулирования. Все они могут быть подразделены на
финансово-правовые и прочие. Среди финансово-правовых актов индивидуального
регулирования, являющихся основанием возникновения, изменения и прекращения
финансовых правоотношений, главное место занимают субординационные акты, что
обусловлено жестким методом финансово-правового регулирования.
Субординационные
финансово-правовые акты индивидуального регулирования принимаются органами
государства или местного самоуправления в одностороннем порядке на основе их
компетенции и содержат индивидуально-императивные волеизъявления. Они
выступают в качестве юридических фактов возникновения, изменения и прекращения
финансовых правоотношений, в частности, в следующих случаях: а) предоставления
налогоплательщику налогового кредита или инвестиционного налогового кредита
(ст. 65, 67 НК РФ), что служит основанием изменения налогового правоотношения;
б) предоставления индивидуальной льготы по уплате госпошлины органами законодательной
(представительной) власти субъектов РФ (п. 8 ст. 5 Закона РФ «О
государственной пошлине»); в) предоставления судом отсрочки и рассрочки уплаты
госпошлины или уменьшения ее размера (ст.
53 Закона РФ «О государственной пошлине»); д) сметы бюджетного учреждения и
др.
Субординационные
финансово-правовые акты индивидуального регулирования, являющиеся юридическими
фактами движения финансового правоотношения, можно подразделить на финансово-плановые
акты (смета бюджетного учреждения) и прочие финансово-правовые акты.
Наряду с
субординационными актами индивидуального регулирования роль юридических фактов
в финансовом праве в последние годы стали выполнять и координационные
финансово-правовые акты индивидуального регулирования. Координационные
финансово-правовые акты индивидуального регулирований являются результатом
выработки сторонами соглашения, соответствующего нормам права и отражающего их
волю. Так, правоотношения по инвестиционному налоговому кредиту, налоговому
кредиту и некоторые другие возникают, в частности возникновений оснований
договоров. При этом надо заметить, что координационные финансово-правовые акты
индивидуального регулирования как юридические факты движения финансовых
правоотношений всегда идут вкупе, нераздельно с субординационными индивидуальными
актами.
К
правомерным юридическим действиям как основаниям движения финансовых
правоотношений могут быть отнесены и прочие акты волеизъявления субъектов
финансового права. Это главным образом заявления, которые согласно
законодательству должны подать субъекты финансового права для получения налоговых
отсрочек, инвестиционного налогового кредита, а также налоговая декларация.
Подобные действия совершаются субъектами с целью породить совершенно
определенные последствия. К примеру, в соответствии со ст. 65 НК РФ налоговый
кредит представляется заинтересованному лицу по его заявлению.
В числе
правомерных юридических фактов, с которыми связывается движение финансовых
правоотношений, можно назвать и такие правомерные действия, как юридические
поступки. Они характеризуются тем, что приводят к юридическим последствиям
независимо от намерений лица. Например, факт дарения одним лицом другому
дорогостоящего имущества является юридическим фактом (при определенных условиях)
возникновения правоотношений по уплате налога на имущество, переходящее в
порядке дарения. Аналогичным образом, приобретение физическим лицом автомобиля
служит юридическим фактом возникновения правоотношения по уплате налога с
владельцев транспортных средств. Получение юридическим лицом прибыли, совершение
оборота по реализации продукции, работ, услуг является юридическим фактом возникновения
правоотношения по уплате налога на прибыль и на добавленную стоимость. Юридические
поступки занимают заметное место в финансово-правовой фактологии. Это обусловлено,
в частности, производностью, вторичностью в ряде случаев финансового
правоотношения по отношению к гражданскому правоотношению. Субъект
хозяйственной деятельности, стремясь к увеличению своего дохода, прибыли, постоянно
вступает в различного рода гражданско-правовые сделки. Их результатом является
приобретение основных фондов,
оборотных средств, получение выручки, дохода и т.п. С точки зрения
финансового права эти акции являются юридическими фактами-поступками,
обусловливающими движение финансовых правоотношений. Они приводят к
финансово-правовым последствиям независимо от воли лица.
В
финансовом праве юридическими фактами, порождающими правовые последствия,
являются и неправомерные действия. Среди неправомерных действий как оснований
движения финансовых правоотношений выделяются правонарушения в виде проступков.
Финансовые проступки как юридические факты могут совершаться в форме как
действия, так и бездействия. Надо заметить, что в финансовом праве удельный
вес проступков бездействия, с которыми связывается возникновение охранительных
правоотношений, очень велик. К примеру, в соответствии с НК РФ к финансовым
проступкам-бездействию относятся: уклонение от постановки на учет в налоговых
органах (ст. 117); неисполнение банком решения налогового органа о
приостановлении операций по счетам налогоплательщика или иного обязанного лица
(ст. 134); неисполнение банком решения налогового органа о взыскании налога
(ст. 135); непредставление налоговому органу сведений, необходимых для
осуществления налогового контроля (ст. 126), и т.д. Это обусловлено императивным
методом финансово-правового регулирования с опорой на позитивные связывания. В
финансовом праве субъект обязывается активно действовать для того, чтобы
обеспечить цели и задачи финансово-правового регулирования. Следовательно,
бездействие — финансовый проступок.
В
финансовом праве в числе юридических фактов, вызывающих движение финансовых
правоотношений, могут быть названы и события. Здесь, как и во многих других
отраслях права, имеют место относительные и абсолютные события. Относительные
события — это явления, вызванные деятельностью человека, но выступающие
независимо от причин, их породивших. Число относительных событий в финансовом
праве невелико. Главным образом они выступают в качестве оснований налоговых
правоотношений, а точнее, правоотношений по использованию налоговых льгот.
Например, в соответствии с НК РФ, установившим налог на доходы физических лиц,
к относительным событиям как юридическим фактам могут быть отнесены проценты и
выигрыши по вкладам в банках (в пределах ставки рефинансирования ЦБ РФ).
Помимо
относительных событий, движение финансовых правоотношений нередко вызывается
абсолютными событиями. «Абсолютные события — это обстоятельства, которые не
вызваны волей людей и не выступают в какой-либо зависимости от нее».
Например,
достижение ребенком работающего родителя 18 лет, а в случае, если он является
студентом или учащимся — 24 лет, является основанием изменения у родителя
правоотношения по уплате налога на доходы физических лиц.
К
юридическим фактам-событиям, вызывающим движение финансовых правоотношений,
должны быть отнесены и сроки. В финансовом праве сроки как юридические факты
занимают весьма заметное место. Так, истечение срока, на который предоставлена
налогоплательщику отсрочка или рассрочка уплаты налога (ст. 64 НК РФ),
является юридическим фактом изменения финансового правоотношения по уплате
налога. В большинстве случаев в финансовом праве сроки являются одним из
юридических фактов, с которым связывается исполнение налогового обязательства.
В ст. 45 НК РФ определено, что «обязанность по уплате налога должна быть
выполнена в срок, установленный законодательством о налогах и сборах ».
Помимо
классификации юридических фактов по волевому признаку, в финансовом праве могут
быть достаточно последовательно проведены и другие их классификации, которые
уже разработаны отраслевыми юридическими науками и в общей теории права.
§ 1. Понятие государственного и муниципального финансового
контроля
Государственный и
муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля
в широком смысле слова. Помимо государственного и муниципального финансового
контроля, существует и негосударственный финансовый контроль. Он представлен
финансовым контролем независимых аудиторских служб, внутренним финансовым контролем
частных предприятий, некоммерческих организаций
и т.д.
Объектом
финансово-правового регулирования является только государственный и
муниципальный финансовый контроль, который осуществляется органами
государственного финансового контроля и органами местного самоуправления.
Существование
государственного и муниципального финансового контроля обусловлено контрольной
функцией финансов. Выполнение этой функции обеспечивает «контроль рублем» за
собиранием, распределением и использованием государством и муниципальными
образованиями денежных средств бюджета и государственных и муниципальных
внебюджетных фондов. В связи с этим финансовый контроль осуществляется на всех
стадиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е.
на стадиях собирания, распределения и использования денежных средств.
Непосредственной
целью государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение
эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Ведь с помощью финансового контроля государство следит за тем, чтобы все
запланированные средства своевременно поступали в государственные фонды, а также
за целевым использованием выделенных государственных средств.
В широком
понимании целью государственного и муниципального финансового контроля, как и
всякого другого, является создание научно обоснованной финансовой политики,
создание эффективного финансового механизма.
Содержанием
государственного и муниципального финансового контроля являются различные операции,
осуществляемые в форме проверок и ревизий государственными органами, органами
местного самоуправления, а иногда и банками и направленные на обеспечение
эффективности финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Конкретно государственный и муниципальный финансовый контроль состоит в:
— проверках
выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями
со стороны физических лиц и организаций;
— проверках
и ревизиях целевого выделения государством и муниципальными образованиями
запланированных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов
(государственных и местных);
—проверках
и ревизиях целевого использования средств, выделенных из бюджетов;
— проверках
правил ведения кассовых операций на предприятиях, а также правил работы с
валютной выручкой;
— ревизиях
финансово-хозяйственной деятельности организаций и др.
Государственный
и муниципальный финансовый контроль отличается от экологического, различных видов
технического контроля по объекту. Объектом государственного и муниципального
финансового контроля является не состояние окружающей природной среды, не
технические механизмы, а денежные процессы, имеющие место при формировании,
распределении и использовании государственных и муниципальных фондов денежных
средств. Непосредственным предметом государственного и муниципального финансового
контроля являются бухгалтерские отчеты, балансы, сметы и другие документы.
С
юридической точки зрения государственный и муниципальной финансовый контроль
представляет собой финансово-правовой институт. Он включает в себя нормы,
регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой
деятельности государства и муниципальных образований. Институт государственного
и муниципального контроля является комплексным институтом финансового права,
поскольку он включает нормы, являющиеся одновременно составляющими других финансово-правовых
институтов. В частности, правовые нормы, регулирующие бюджетный контроль, являются
составной частью бюджетного права как подотрасли финансового права, а нормы,
регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения, использования
средств государственных внебюджетных фондов, валютного регулирования и т.д.,
являются, соответственно, составными частями налогового права как подотрасли
права финансового, института расходов государственных внебюджетных фондов,
финансово-правового института валютного регулирования и т. д.
Кроме того,
в комплексный финансово-правовой институт государственного и муниципального
финансового контроля включаются и нормы финансового права, регулирующие
организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуществления
финансового контроля, характеристику его форм и методов. В целях наибольшей
доступности восприятия материала в данной главе будут рассмотрены общие
вопросы государственного и муниципального финансового контроля, а
государственный финансовый контроль в бюджетной, налоговой сфере и т.д. будет
освещен в главах, посвященных бюджетному, налоговому праву и др.
§ 2. Виды и органы государственного и муниципального
финансового контроля
Государственный
и муниципальный финансовый контроль сегодня весьма многообразен. Он осуществляется
целой системой органов, функционирующих как на уровне Российской Федерации,
субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований.
Нормативным
актом, определяющим систему государственного финансового контроля, на уровне
Российской Федерации является Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению
государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля
1996г.
Государственный
финансовый контроль на уровне субъектов РФ, а также муниципальный финансовый
контроль осуществляется как федеральными органами государственного финансового
контроля, так и специально созданными органами государственного и
муниципального финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных
образований.
Многообразие
органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, обусловлено
широтой финансовой деятельности государства и муниципальных образований и
разнообразием ее сфер. Исходя из этого выделяют и различные виды
государственного и муниципального финансового контроля.
Государственный
и муниципальный финансовый контроль подразделяется на общегосударственный (общемуниципальный)
и ведомственный финансовый контроль.
Общегосударственный
(общемуниципальный) финансовый контроль осуществляется Министерством РФ по налогам
и сборам, Федеральным казначейством, финансовыми органами местного самоуправления
и проч. в отношении объектов независимо от их ведомственной подчиненности.
Ведомственный
финансовый контроль подразделяется на внутриведомственный и внутрихозяйственный.
Внутриведомственный
финансовый контроль осуществляют министерства, ведомства, управления администраций
субъектов РФ и другие субъекты по отношению к подведомственным им организациям.
Для такого рода контроля в министерствах, ведомствах создаются контрольно-ревизионные
отделы и группы. Вся контрольная деятельность министерств и ведомств в
отношении подчиненных организаций проходит под началом руководителя
министерства и ведомства, а в ряде случаев и Правительства РФ. Например, в
соответствии с уставами федеральных государственных унитарных предприятий
«Росвооружение» и «Промэкспорт», утвержденными постановлением Правительства РФ,
непосредственный контроль деятельности этих предприятий и их Финансового
состояния осуществляет наблюдательная комиссия, образуемая Правительством РФ из
федеральных органов исполнителъной власти.
Внутрихозяйственный
финансовый контроль проводится в организации специальными службами. Государственный
и муниципальный внутрихозяйственный финансовый контроль является бухгалтериями,
финансовыми отделами государственных и муниципальных унитарных предприятий и
другими организациями, все имущество которых является государственной
собственностью. Правовой базой такого контроля является Федеральный закон «О
бухгалтерском учете» от 23 февраля 1996г.
Согласно
этому закону главный бухгалтер предприятия обеспечивает соответствие
хозяйственных операций законодательству РФ и контролирует движение имущества и
выполнение обязательств. Это достигается, в частности, обязательностью подписи
главного бухгалтера на денежных и расчетных документах, финансовых и кредитных
обязательствах (ст. 7).
В
зависимости от времени проведения финансовый контроль подразделяется на:
предварительный, текущий, последующий.
Предварительный
государственный и муниципальный финансовый контроль производится соответствующими
государственными органами и органами местного самоуправления до совершения
финансовых операций, непосредственно обеспечивающих образование, распределение
и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств. Этот
вид контроля предотвращает нарушения финансовой дисциплины. Он осуществляется
при рассмотрении и утверждении бюджетов (ст. 265 БК РФ), при подаче заявок
территориальными фондами обязательного медицинского страхования на выделение
субвенций из Федерального Фонда обязательного медицинского страхования и т.д.
Текущий
(или оперативный) государственный и муниципальный финансовый контроль
производится ежедневно финансовыми службами в момент совершения финансовых
операций, а именно: в процессе расходования организациями бюджетных средств, в
ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях
комитетов, комиссий законодательных (представительных) органов, в связи с депутатскими
запросами и т.д. (ст. 265 БК РФ).
Предварительный
и текущий финансовый контроль осуществляются исключительно путем визуальных
проверок, т.е. главные бухгалтеры, начальники финансовых служб отдают распоряжения,
приказы в устной или письменной форме о приостановлении финансовых операций,
совершаемых с нарушением установленного порядка. Актами и справками такой
контроль не оформляется.
Последующий
финансовый контроль осуществляется после совершения финансовых операций и
направлен на выявление тех нарушений, которые не были установлены во время
предварительного и текущего контроля. В ходе этого вида контроля государство и
муниципальные образования проверяют законность использования управомоченными
субъектами выделенных им из бюджета и государственных внебюджетных фондов
денежных средств; соблюдение правил при ведении организациями кассовых
операций; правильность уплаты налогов и сборов и др. Результаты последующего
финансового контроля со стороны государства и муниципальных образований могут
служить в соответствующих случаях основанием для применения к нарушителям
финансовой дисциплины мер финансово-правовой, а также административной и даже
уголовной ответственности. Например, последующий контроль осуществляется в
ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (ст. 265 БК
РФ).
Государственный
и муниципальный финансовый контроль подразделяется по форме проведения на обязательный
и инициативный.
Обязательный
финансовый контроль производится компетентными органами в соответствии с
требованиями законодательства. Так, в соответствии с НК РФ обязательный
финансовый контроль за налогообложением осуществляют органы МНС России.
Обязательный финансовый контроль проводят Счетная палата РФ, Федеральное
казначейство и др. Инициативный финансовый контроль назначается по решению хозяйствующих
субъектов при наличии в том потребности. Инициативный государственный и
муниципальный финансовый контроль осуществляется по решению руководителей
государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также других
организаций, все имущество которых является государственной или муниципальной
собственностью (Росгосстрах, Военно-страховая компания и др.).
Государственный
и муниципальный финансовый контроль подразделяется на отдельные виды в зависимости
от той сферы Финансовой деятельности государства и муниципальных образований,
в которых он имеет место. В связи с этим выделяются: бюджетный, налоговый
контроль, контроль за денежной массой, валютный, страховой контроль.
Государственный
и муниципальный финансовый контроль подразделяется на виды и в зависимости от органов,
его осуществляющих в этом случае выделяется финансовый контроль
представительных органов власти и местного самоуправления; Президента РФ;
исполнительных органов власти общей компетенции; исполнительных органов власти
специальной компетенции.
1.
Финансовый контроль представительных органов власти и местного самоуправления.
Представительные
органы власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, а также органы местного
самоуправления осуществляют финансовый контроль в ходе рассмотрения: а) проектов
бюджетов и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов; б) отдельных
вопросов исполнения бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; в)
при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов федерального,
региональных, местных и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Контроль
представительных органов власти осуществляется через комитеты и комиссии,
образуемые представительными органами власти на каждом уровне. Причем в ходе
рассмотрения проектов бюджетов функции финансового контроля осуществляют все
комитеты и комиссии. Однако в Федеральном Собрании РФ особая роль в деле
финансового контроля принадлежит Комитету по бюджету, образованному Государственной
Думой. В частности, Комитет по бюджету Государственной Думы после поступления
проекта федерального бюджета в Думу дает заключение по указанному
законопроекту, а также готовит проект постановления Думы о принятии в первом
чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год.
Федеральным
Собранием РФ образован также постоянно действующий орган государственного
финансового контроля — Счетная палата Российской Федерации. Ее правовое
положение определено Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации»
от 11 января 1995 г.
Задачами
Счетной палаты в соответствии со ст. 2 Закона являются:
организация
и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных
статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по
объемам, структуре и целевому назначению;
определение
эффективности и целесообразности расходов государственных средств и
использования федеральной собственности;
оценка
обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и
проектов федеральных внебюджетных фондов;
финансовая
экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных
органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые счет
средств федерального бюджета, или влияющих на форми-рование и исполнение
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
анализ
выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных
на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
контроль за
законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств
федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных
учреждениях РФ;
регулярное
представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе
исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных
мероприятий.
Для решения
этих задач Счетная палата организует и проводит оперативный контроль за
исполнением федерального бюджета в отчетном году; комплексные ревизии и
тематические проверки по отдельным разделам и статьям федерального бюджета,
бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального
бюджета, законов и иных нормативных правовых актов; анализ и исследование нарушений
и отклонений в бюджетном процессе; подготовку и представление заключений в
Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и
представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти
РФ.
Таким
образом, Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль как на стадии
рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов, так и в стадии его исполнения. В частности, на стадии
рассмотрения проекта федерального бюджета Счетная палата РФ дает оценку
обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов. На стадии же исполнения федерального
бюджета — осуществляет оперативный контроль (ст. 14), который выражается в
контроле полноты и своевременности денежных поступлений, фактическом
расходовании бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными
показателями федерального бюджета.
Контрольные
полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и
учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на
органы местного самоуправления, организации, банки, страховые компании и др.
В связи с
осуществлением финансового контроля в отношении федерального бюджета Счетная
палата контролирует: а) состояние государственного внутреннего и внешнего
долга Российской Федерации и использование кредитных ресурсов (ст. 16);
банковскую систему в части обслуживания федерального бюджета (ст. 19);
поступление в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления
государственной собственностью (ст. 18).
Методами
работы Счетной палаты являются ревизии и проверки. По результатам проведенных
контрольных мероприятий Счетная палата направляет проверяемым субъектам
представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению
причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных
лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности (ст. 23).
В случаях
выявления нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб,
Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых организаций
обязательные для исполнения предписания. В случае неоднократного неисполнения
предписаний Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой может быть
принято решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных
операций по счетам проверяемых организаций. Предписание может быть обжаловано в
судебном порядке.
Представительные
органы власти субъектов РФ осуществляют финансовый контроль в соответствии с
конституциями и уставами субъектов РФ. Почти во всех субъектах РФ имеются
счетные палаты, контролирующие региональные бюджеты.
Представительные
органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в соответствии
со ст. 265 БК РФ, а также Федеральным законом «Об общих принципах организаций
местного самоуправления в Российской Федерации» и на основании уставов
муниципальных образований.
2.
Финансовый контроль Президента РФ.
Такой
контроль осуществляется через Главное контрольное управление Президента РФ,
созданное в соответствии с Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г.
Государственный
финансовый контроль не является единственным видом деятельности Главного контрольного
управления Президента РФ, а осуществляется им в ходе контроля исполнения
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных
законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Для
осуществления своих функций, в том числе в связи с государственным финансовым
контролем. Главное контрольное управление имеет право:
— создавать
комиссии с привлечением контролирующих и правоохранительных органов, а также
специалистов для проведения проверок и принятия мер по оперативному устранению
выявленных нарушений;
— требовать
от органов исполнительной власти, а также от организаций документы, объяснения,
необходимые для проведения проверок;
—
направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям
федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Предписание
подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок или в
срок, установленный в предписании, должны быть приняты меры по устранению
нарушений;
— вносить
предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к
ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц
До принятия решения по результатам проверки и др. права.
3.
Государственный и муниципальный финансовый контроль Исполнительных органов
власти.
Прежде
всего такой контроль — прерогатива органов исполнительной власти общей
компетенции. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона «О Правительстве
Российской Федерации» оно непосредственно
осуществляет валютный контроль.
Контрольные
полномочия органов исполнительной власти общей компетенции предусмотрены также
в конституциях и уставах субъектов РФ.
К органам
исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовый
контроль, относятся: Министерство финансов РФ и органы казначейства,
Министерство РФ по налогам и сборам и подчиненные ему налоговые органы,
федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы, финансовые органы
субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители и
распорядители бюджетных средств.
Министерство
финансов РФ действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением
Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 2731. В соответствии с этим Положением к
функциям Минфина России в сфере государственного финансового контроля
относятся:
а) контроль
за целевым использованием средств федерального бюджета;
б) участие
в разработке порядка и в контроле за поступлением доходов от имущества,
находящегося в федеральной собственности;
в)
обеспечение контроля за доходами от проведения лотерей;
г)
проведение комплексных ревизий и тематических проверок поступления и
расходования средств федерального бюджета;
д) контроль
за рациональным и целевым использованием средств государственных внебюджетных
фондов и других федеральных средств;
е)
проведение документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной
деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов;
ж)
организация ревизий и финансовых проверок в организациях по обращениям органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (п. 6
Положения).
Кроме того,
согласно постановлению Правительства РФ «Вопросы Министерства финансов Российской
Федерации» от 23 августа 2000 г., последнее осуществляет валютный контроль.
В
соответствии с п. 7 Положения Министерство финансов РФ имеет право:
— запрашивать
у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ и организации данные, необходимые для контроля за целевым
расходованием средств федерального бюджета;
—
ограничивать, приостанавливать, а в ряде случаев и прекращать финансирование
из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого
использования ими средств федерального бюджета, а также в случае
непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных
средств;
— взыскивать
в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные
ими не по целевому назначению, с наложением штрафа согласно законодательству
РФ.
Все
вышеназванные функции и права в сфере государственного финансового контроля Министерство
финансов РФ осуществляет через свои структурные подразделения — Департамент финансового
контроля и аудита, Главное управление федерального казначейства,
контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ в субъектах РФ, а также
территориальные органы валютного контроля Минфина России.
Контрольно-ревизионные
органы Минфина России действуют в соответствии с постановлением Правительства
РФ «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов
РФ» от 6 августа 1998 г. № 1882.
Территориальные
контрольно-ревизионные органы осуществляют последующий финансовый контроль на
территории соответствующего субъекта РФ. В частности, они:
а)
контролируют целевое использование средств федерального бюджета и
государственных внебюджетных фондов;
б) проводят
документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности
организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям
правоохранительных органов;
в) в ряде
случаев на договорной основе проводят ревизии и проверки поступления и
расходования средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
г)
контролируют своевременное устранение нарушений в финансово-хозяйственной
деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещение ими
причиненного ущерба и т.д.
Территориальные
контрольно-ревизионные органы Минфина России имеют право:
а)
проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие
документы;
б) получать
от должностных лиц ревизуемых организаций
объяснения;
в) получать
от органов государственной власти и местного самоуправления, а также
организаций данные, необходимые для осуществления своих функций;
г)
направлять предложения о приостановлении и прекращении финансирования
ревизуемых организаций при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных
средств, а также непредставления ими бухгалтерских документов, связанных с использованием
этих средств;
д) ставить
вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушениях,
передавать материалы проверок и ревизий в правоохранительные органы и другие
права.
Работники
контрольно-ревизионных органов имеют право проходить во все здания и помещения,
занимаемые ревизуемыми учреждениями, однако они не должны вмешиваться в
оперативную деятельность ревизуемых организаций.
Структурным
подразделением центрального аппарата Минфина России является Главное
управление Федерального казначейства. Оно возглавляет систему органов
Федерального казначейства, которая складывается из органов казначейства в
субъектах РФ, а также в городах, районах и районах в городах. Правовое положение
этих органов определено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г.
«О Федеральном казначействе Российской Федерации».
Одной из
главных задач органов федерального казначейства является контроль за исполнением
федерального бюджета, а также за поступлением и использованием внебюджетных
федеральных средств.
В этих
целях Главное управление Федерального казначейства
Минфина
России:
а)
организует контроль за поступлением и использованием
внебюджетных
средств;
б)
организует и осуществляет сводный учет операций по движению средств
федерального бюджета и государственных внебюжетных фондов;
в)
организует и осуществляет сбор и анализ информации о состоянии федерального
бюджета, бюджетов субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов.
Органы
Федерального казначейства по субъектам РФ, по городам, районам, районам в
городах: контролируют своевременность совершения операций со средствами
федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также целевое
направление использования указанных средств; передают правоохранительным
органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная
ответственность и т.д.
В ходе
контрольной деятельности органы казначейства имеют право:
а)
проверять денежные и иные документы в любых организациях;
б) получать
от банков справки о состоянии счетов организаций, использующих средства
федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
в)
приостанавливать операции по счетам организаций, использующих средства
федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
г) налагать
на кредитные организации штраф в случае несвоевременного исполнения ими
платежных документов на перечисление средств в федеральный бюджет и др.
Территориальными
органами валютного контроля Министерства финансов РФ являются региональные
управления валютного контроля, которые осуществляют свою деятельность под
руководством Департамента валютного контроля Министерства финансов РФ. Правовое
положение этих органов определено Положением о территориальных органах
валютного контроля Министерства финансов РФ, утвержденным приказом Минфина РФ
от 27 декабря 2000 г.
Основными
задачами региональных управлений валютного контроля являются:
а)
обеспечение проведения единой государственной политики сфере валютного
контроля;
б)
осуществление контроля и надзора за соблюдением валютного законодательства РФ
резидентами и нерезидентами;
в) Участие
в организации и ведении единой информационной системы валютного контроля.
В этих
целях региональное управление имеет полномочия, в частности:
а)
проводить проверки соблюдения валютного законодательства резидентами и
нерезидентами;
б) ставить
в установленном порядке вопрос о приостановлении валютных операций, о лишении
хозяйствующих субъектов лицензий и других прав в области валютной
деятельности;
в)
оформлять результаты проверок резидентов и нерезидентов актами;
г)
привлекать резидентов и нерезидентов к ответственности за нарушение валютного
законодательства;
д)
предъявлять судебные иски по результатам проверок соблюдения валютного
законодательства и т.д.
Министерство
РФ по налогам и сборам, а также подчиненные ему налоговые органы на уровне субъектов
РФ также являются органами специальной компетенции, осуществляющими государственный
финансовый контроль. Деятельность этой системы органов регламентируется ст.
30—32 НК РФ, а также Законом РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от
21 марта 1991г.
Главной
задачей этих органов является контроль за соблюдением законодательства о
налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в
соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных
законодательством РФ и субъектов РФ. В НК РФ, а также в упомянутом Законе
предусмотрен целый ряд полномочий налоговых органов, направленных на решение
вышеназванной задачи. В их числе:
а) право
производить в любых организациях проверки документов, связанные с исчислением
и уплатой налогов и других обязательных платежей;
б) получать
от организаций справки и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности
налогоплательщика;
в)
обследовать любые помещения, связанные с содержанием объектов налогообложения;
г)
приостанавливать операции организаций и граждан по расчетным и иным счетам в
кредитных организациях в случае непредставления налоговым органам документов,
связанных с исчислением и уплатой налогов, и др.
В
соответствии со ст. 36 НК РФ, а также Законом РФ «О федеральных органах
налоговой полиции» государственный финансовый контроль осуществляют
федеральные органы налоговой полиции, которые имеют право проводить проверки
налогоплательщиков, в частности по запросу налоговых органов участвовать в
налоговых проверках. Согласно ст. 34 НК РФ правом контролировать соблюдение
налогового законодательства и по результатам составлять акты налоговой проверки
обладают и таможенные органы.
Финансовые
органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль
за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и
получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников
бюджетного процесса (ст. 270 БК РФ).
Главные
распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль
за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения
целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также
представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.
Главные
распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных
государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений (ст. 269 БК
РФ).
4. Государственный финансовый контроль со
стороны банков.
Коммерческие
банки проводят такой контроль в случаях, когда наделены государством властными
полномочиями в сфере государственных финансов. Таких случаев два. Во-первых, в
соответствии со ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном
контроле» от 9 октября 1992 г. (с изм. и доп.), а также Инструкцией ЦБ РФ «О
порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части
валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем
валютном рынке Российской Федерации» от июня 1992 г. № 7 коммерческие банки
наделены правом валютного контроля предприятий и способны в ряде случаев
денонсировать 50% валютной выручки предприятия на спецсчете, а во-вторых, в
соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РФ «О безотлагательных
мерах по реализации налично-денежного обращения в Российской Федерации» От 13
января 1992 г., а также с п. 2.14 Положения о правилах организации наличного
денежного обращения на территории Российской Федерации, утвержденного Советом
директоров ЦБ РФ 5 января 1998 г., коммерческие банки обязаны контролировать
порядок ведения кассовых операций и работу с денежной наличностью организаций.
§ 3. Методы государственного и муниципального финансового
контроля
Государственный
и муниципальный финансовый контрой осуществляется двумя методами — проверками и
ревизиями.
Использование
того или иного метода финансового контроля зависит от компетенции
государственного органа или органа местного самоуправления, от времени
осуществления финансового контроля относительно финансово-хозяйственной деятельности
субъекта и т. д.
Вышеназванные
методы государственного и муниципального финансового контроля отражены в различных
нормативных актах, регламентирующих режим их использования относительно
различных объектов финансового контроля. Например, в НК РФ определен режим
налоговой проверки (ст. 82—102); в Федеральном законе «О Счетной палате
Российской Федерации» — режим проверок и ревизий относительно контрольных
полномочий Счетной палаты РФ и др.
Понятия
«проверка», «ревизия» как методы финансового контроля определены в Инструкции
о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами
Министерства финансов РФ, утвержденной Приказом Минфина России от 14 апреля
2000 г.
Проверка —
это метод финансового контроля, представляющий собой единичное контрольное действие
или исследование состояния дел на определенном участке деятельности
проверяемой организации.
Проверки
подразделяются на тематические и документальные. Тематические проверки — это
изучение отдельных сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного
объекта. Документальные проверки — это изучение финансово-хозяйственной
деятельности подконтрольного объекта только на основании документов: балансов,
счетов, отчетов и др.
Тематические
и документальные проверки проводит Счетная палата РФ в ходе контроля за
своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольно-ревизионные органы
Минфина России в субъектах РФ осуществляют: тематические проверки поступления
и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных
средств, доходов и имущества, находящегося в федеральной собственности;
документальные проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых
форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных
органов. Органы казначейства проверяют в министерствах, в организациях
документы, связанные с зачислением, перечислением и использованием средств
федерального бюджета РФ.
Разновидностью
тематической проверки является налоговая проверка, проводимая должностными
лицами налоговых органов. Существует два вида налоговой проверки: камеральная
и выездная. Камеральная налоговая проверка является разновидностью
документальной проверки, так как она проводится налоговым органом по месту его
нахождения на основании документов, представленных налогоплательщиком, а также
других документов, имеющихся у налогового органа (ст. 88 НК РФ). Выездная
налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (его
заместителя) налогового органа не чаще одного раза в год и не может
продолжаться более двух месяцев.
Проверками
занимаются и другие органы в процессе государственного и муниципального
финансового контроля.
Только
проверка как метод финансового контроля имеет место в ходе осуществления
предварительного и текущего финансового контроля. Во всех случаях такие
проверки являются документальными.
По
результатам проверок как правило составляется акт, случае осуществления
проверки Счетной палатой РФ — заключение. Особые требования предъявляются к
акту налоговой проверки. В соответствии со ст. 100 НК РФ он составляется по определенной
форме, установленной МНС России. В нем должны быть указаны документы,
подтверждающие факты налоговых правонарушений, а также предложения по устранению
выявленных нарушений и применению санкций за нарушения законодательства о
налогах и сборах. Акт налоговой проверки подписывается должностными лицами
налоговых органов и руководителем проверяемой организации либо индивидуальным
предпринимателем.
Ревизия — это
всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой систему обязательных
контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и
обоснованности совершенных хозяйственных и финансовых операций ревизуемой
организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а
также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и
иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными
правовыми актами возложена ответственность за их осуществление.
Ревизии как
метод государственного финансового контроля сегодня осуществляют: Счетная
палата РФ, контрольно-ревизионные органы Минфина России,
контрольно-ревизионные отделы министерств, ведомств в отношении подчиненных организаций.
Во всех случаях ревизия является методом последующего финансового контроля.
Ревизии
подразделяются на плановые и внеплановые.
Плановые
ревизии заранее планируются, а внеплановые осуществляются по случаю. Например,
контрольно-ревизионные органы Минфина России по субъектам РФ осуществляют
документальные ревизии по мотивированным постановлениям правоохранительных
органов. Очевидно, что такие ревизии могут быть только внеплановыми.
Срок
проведения ревизий со стороны контрольно-ревизионных органов Минфина РФ не
может превышать 45 календарных дней. Конкретные вопросы ревизии определяются
перечнем основных вопросов ревизии. В ходе ревизии финансово-хозяйственной
деятельности организации осуществляется:
а) проверка
учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов
в целях осуществления законности и правильности произведенных операций;
б) проверка
фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов;
в)
организация проведения встречных проверок поступления и расходования средств
федерального бюджета;
г) проверка
достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете;
д) проверка
использования и сохранности бюджетных средств и др.
По
результатам ревизий составляется акт, который подписывается руководителем
ревизионной группы, а при необходимости и членами ревизионной группы,
руководителем и главным бухгалтером ревизуемой организации. Акт ревизии и
приложения к нему представляются руководителю ревизионного отдела в срок не
позднее трех рабочих дней после подписания его в ревизуемой организации. По
результатам ревизии руководитель контрольно-ревизионного органа направляет
руководителю проверенной организации представление для принятия мер по
пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и
привлечению к ответственности виновных лиц.
Раздел I
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ
Глава 8 БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской
Федерации
Государственные
и местные (муниципальные) бюджеты составляют центральное звено финансовой системы
России. Бюджеты взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы
РФ и обеспечивают развитие самых различных сфер общественных отношений:
образования, медицинского обслуживания, обороны страны, охраны природы и т.д.
Эти черты любого бюджета позволяют использовать его в качестве главного инструмента
финансовой политики российского государства. Бюджет может быть рассмотрен в
нескольких аспектах: как экономическая, материальная и правовая категория.
В процессе
первичного распределения валового внутреннего продукта государства происходит
образование чистого дохода общества, за счет которого создаются
централизованные фонды денежных средств, находящиеся в непосредственном
распоряжении государства. Главным среди этих фондов является бюджет. Через
бюджет как экономическую категорию происходит распределение и
перераспределение в денежной форме валового внутреннего продукта страны между
отраслями материального производства, между производственными и
непроизводственными сферами, а также в национально-государственном разрезе
между субъектами РФ.
Как
материальная категория, бюджет выступает в виде государственного
(муниципального) централизованного фонда денежных средств, с помощью которого
решаются основные задачи государства и муниципальных образований. В ст. 6 БК РФ
установлено: «Бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления».
С
многогранностью бюджета связан его правовой аспект. Бюджет является основным
финансовым планом соответствующей территории, который ежегодно утверждается в
форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ) или в форме решения
представительного органа местного самоуправления.
Исключительно
важный характер федерального бюджета подтверждается тем, что он принимается в
виде федерального закона, в особом порядке, который установлен в Конституции
РФ (ст. 104—107). В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который на основе
системного анализа, используя экономико-социальные достижения в стране обобщил
бюджетную законодательную практику. В БК РФ (ст. 151—280) получил дальнейшее
развитие конституционный порядок принятия закона о федеральном бюджете.
Федеративное
устройство российского государства, а также существование системы местного
самоуправления объективно породили достаточно сложное бюджетное устройство.
БК РФ не
дает определения бюджетного устройства. Однако исходя из анализа разд. I БК РФ, который называется «Бюджетное устройство
Российской Федерации», следует, что характеристика этого понятия складывается
из трех элементов: а) структуры бюджетной системы (ст. 10, 11, 12, 14, 15, 16),
включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; б) бюджетной классификации РФ
и в) принципов бюджетной системы РФ.
Основу
бюджетного устройства РФ составляет бюджетная система. Бюджетная система
России — это основанная на экономических отношениях и государственном
устройстве РФ, регулируемая нормами права, совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов (ст. 66 БК РФ). Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех
уровней. Первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов РФ бюджеты
территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные
бюджеты.
Бюджетным
кодексом РФ с 1 января 2000 г. в бюджетную систему были включены
государственные внебюджетные фонды, которые до этого времени доставляли
самостоятельное звено финансовой системы России.
Ведущим
звеном бюджетной системы РФ является федеральный бюджет, который утверждается
как федеральный закон. Денежные средства федерального бюджета используются для
реализации целей и задач, стоящих перед российским государством на каждом
этапе его развития. Бюджеты государственных внебюджетных фондов
разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.
В
соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ — бюджеты субъектов РФ и бюджеты
территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и
утверждаются в форме законов субъектов РФ.
Денежные
средства региональных бюджетов предназначены Для обеспечения задач и функций,
отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Бюджет
муниципального образования (местный бюджет) — Форма образования и расходования
денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных
к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты разрабатываются и
утверждаются в форме правовых актов (решений) представительных органов местного
самоуправления в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются на один финансовый год,
который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Особую
группу бюджетов составляют консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет
— это свод бюджетов всех бюджетной системы на соответствующей территории.
Например, консолидированный бюджет России состоит из федерального бюджета и
консолидированных бюджетов субъектов РФ. В свою очередь консолидированный
бюджет субъекта РФ представляет собой бюджет этого субъекта РФ и свод бюджетов
муниципальных образований, находящихся на его территории Консолидированные бюджеты,
не являясь уровневыми бюджетами, служат для анализа и расчетов между
вышестоящими и нижестоящими бюджетами и играют большую роль в межбюджетных
отношениях.
В составе
федерального и других бюджетов в соответствии с законом могут быть образованы
за счет доходов целевого назначения или иных поступлений целевые бюджетные
фонды. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели не
соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. В 2001 г. в федеральный
бюджет был включен только целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной
энергии, а остальные фонды были упразднены с 1 января 2001 г.
Большое
значение для развития социальной политики России имеют государственные
внебюджетные фонды. К государственным внебюджетным фондам относятся денежные
фонды, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на
пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае
безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственных
внебюджетных фондов формируются в порядке, установленном федеральными
законами, либо в ином порядке, предусмотренном ВК РФ (ст. 13 БК). К ним относятся:
Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского
страхования (федеральный и территориальные).
Вторым
элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является
бюджетная классификация.
В БК РФ
(гл. 4, ст. 18—27) бюджетная классификация РФ определена как группировка
доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также
источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для
составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставление показателей
бюджетов всех уровней (ст. 18).
Бюджетная
классификация по доходам, а также в большей части и по расходам является единой
для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным
законом. При этом БК РФ устанавливает, что никакие федеральные законы, за
исключением специальных законов о бюджетной классификации, не должны содержать
положений, ее изменяющих.
Законодательные
(представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут
производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части
целевых статей и видов расходов, «не нарушая общих принципов построения и
единства бюджетной классификации РФ (ст.
27 БКРФ)».
Третьим
элементам, характеризующим бюджетное устройство РФ, являются принципы
построения бюджетной системы РФ. Эти принципы имеют важное значение, так как
обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и правоприменения на
уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Бюджетная
система РФ основана на следующих принципах (ст. 28—38 БК РФ):
— единство
бюджетной системы РФ;
—
разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
—
самостоятельность бюджетов;
— полнота
отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных
фондов;
—
сбалансированность бюджетов;
—эффективность
и экономичность использования бюджетных средств;
—общее
(совокупное) покрытие расходов бюджетов;
—гласность;
—
достоверность;
—
адресность и целевой характер бюджетных средств.
Принцип
единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) обеспечивается не только единством
правовой базы, единой денежной системой, формами бюджетной документации,
единством принципов бюджетного процесса, но также единой системой санкций за
нарушение бюджетного законодательства, единым порядком финансирования расходов
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета. Этот
принцип дал возможность применять на всех уровнях бюджетной системы такие
законодательные акты, как Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ
«О бюджетной классификации Российской Федерации», а также единую систему
бюджетного учета и т.д.
Тесно
связаны между собой принципы разграничения доходов и расходов между уровнями
бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов.
Принцип
разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает
закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий
по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, субъектов РФ
и органами местного самоуправления. Этот принцип нашел отражение в ст. 49—64,
84—87 БК РФ, установивших основы разграничения доходов и расходов между
федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований.
Принцип
самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти и органов местного
самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном БК РФ, составлять,
рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.
Кроме того,
принцип самостоятельности бюджетов подтверждают наличие собственных источников
доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, законодательное закрепление
регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов
соответствующих бюджетов, а также право органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять
направления расходования средств соответствующих бюджетов. Например, из федерального
бюджета финансируются расходы на содержание пред ставительных и исполнительных
органов федерального уровня (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ,
Правительство РФ и все федеральные министерства, комитеты и т.д.).
Принцип
самостоятельности означает также право органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно определить источники
финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, недопустимость изъятия
доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о
бюджете, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам
бюджета.
Наконец,
этот принцип означает недопустимость компенсации за счет бюджетов других
уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших
в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев,
связанных с изменением законодательства.
Принцип
сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно связан с принципом общего
(совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает,
что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному
объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его
дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы
должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип
общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны
покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников
финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования
его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за
исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных
кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной
системы РФ. Этот принцип имеет важное следствие, заключающееся в том, что
налоги как важнейший доходный источник бюджета в принципе не могут быть
целевыми, т.е. предназначенными для совершения определенного расхода.
Весьма
важным для бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст.
37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть
реален и основываться на надежных показателях прогноза социально-экономического
развития соответствующей территории.
Самостоятельным
принципом бюджетной системы, характеризующим бюджетное устройство РФ, является
принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК
РФ). Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные
органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости
достижения заданныx
результатов с использованием наименьшего объема средств ли достижения
наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объекта
средств».
Важное
значение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого
характера бюджетных средств.
Он
означает, что бюджетные средства выделяются из обозначением направления их на
финансирование целей (ст. 38).
Утвержденный
бюджет и отчет о его исполнении должен быт опубликован в открытой печати. Этого
требует принцип гласности бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с
этим принципом должна быть обеспечена открытость для общества в средств
массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам
бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального
бюджета.
В силу
важности бюджета в жизни страны отношения, обеспечивающие его осуществление и
функционирование, регулируются правом.
Существует
бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало
центральное место. Особое место бюджетного права в системе финансового права
обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе
России, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой системы.
В
финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на
реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других
финансово-правовых институтов. Например, правовые нормы, содержащиеся в НКРФ и
регулирующие взимание налогов и сборов, направлены, в конечном итоге, на
реализацию норм бюджетного права, содержащихся в БК РФ и регулирующих зачисление
государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной
системы РФ. В свою очередь, реализация норм бюджетного права через исполнение
компетентными органами бюджетных законов (решений) обеспечивает реализацию
бюджетными учреждений ми, прочими субъектами финансового права норм,
регулирующих государственные расходы. Таким образом, бюджетное право непосредственно
фокусирует на себе два основных института финансового права: институт (раздел)
государственных и муниципальных доходов и институт государственных и муниципальных
расходов. Не менее наглядна связь бюджетного права с другими
финансово-правовыми институтами: институтом государственного и муниципального
кредита, институтом государственных внебюджетных фондов и т.д.
В
современных условиях финансовое право окончательно сформировалось как
подотрасль финансового права. Это стало возможным благодаря следующим причинам:
во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных
отношений; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России
принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, составляющие
предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались; в-третьих,
результатом развития бюджетно-правовых отношений явилось принятие бюджетного
кодекса РФ — акта, унифицирована регулирующего бюджетные отношения.
Бюджетное
право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В
науке финансового права утвердилось мнение, что предметом бюджетного права
являются разнообразные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением
и использованием денежных средств, составляющих государственные и местные
бюджеты. Однако такое определение бюджетного права является слишком общим,
недостаточно конкретным. Поэтому отношения, составляющие бюджетное право,
нуждаются в уточнении. Для этого все отношения, составляющие предмет бюджетного
права, разделяются на три группы:
1)
отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства;
2)
отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов
бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней
бюджетной системы;
3)
отношения по поводу бюджетного процесса.
Таким
образом, бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм,
регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса,
а также отношений, возникающие в связи с установлением структуры доходов и
расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы
РФ.
Каждая
группа отношений, составляющих предмет бюджетного права, состоит из более
конкретных отношений.
В группу
отношений, возникающих по поводу бюджет устройства РФ, включаются в качестве
основных отношения возникающие между различными субъектами бюджетного права
поводу формирования бюджетной системы РФ, определения принципов, установления
классификации доходов и расходов бюджетов и т.д.
В группу
отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а
также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве
основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы
доходов и расходов, закрепленной 3k бюджетами
каждого уровня бюджетной системы РФ, и механизмов передачи бюджетных средств;
б) отношения по поводу установления в законодательстве и правовых актах
представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и
расходов, закрепленной на соответствующий финансовый год за бюджетами каждого
уровня бюджетной системы.
В группу
отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных
включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а)
составления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проектов
бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверждения отчета об
исполнении бюджета.
Составной
частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контролъные отношения.
Они имеют место на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу
различных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками являются самые
различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ, отношения, составляющие
предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в
различных источниках. Прежде всего это Конституция РФ, которая определяет
основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким
образом, содержит концентрированное нормативное
выражение бюджетно-правовых
начал. В ст. 104 Конституции РФ
установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об
изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам,
предусматривающим расходы покрываемые за счет средств федерального бюджета; в
п. «а» ст. 106 — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной
Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст.
114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и предъявлять
Государственной Думе бюджет, а также отчет об исполнении федерального бюджета.
Специальным
источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который принят 17
июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему
отношений, составляющих бюджетное право.
Источниками
бюджетного права являются федеральные законы и законы субъектов РФ, которые
регулируют бюджетные отношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон
«О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегодно принимаемый закон о
федеральном бюджете, а также аналогичные законы субъектов РФ. Кроме того,
источниками бюджетного права являются законы субъектов РФ, регулирующие общие
вопросы бюджетного права. Например, во многих субъектах РФ во исполнение БК РФ
приняты законы, регулирующие бюджетный процесс в этих субъектах РФ. Наконец,
источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты представительных
органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.
В
соответствии со ст. 2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут
противоречить данному Кодексу. В случае возникновения такого противоречия
приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ.
Бюджетно-правовые
нормы могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства
РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной
власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы инструкции
Министерства финансов РФ.
В силу
того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права весьма разнообразны и урегулированы
многообразными источниками права, они объединяются в различные правовые
институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как
подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном
праве совершенно явно выделяется правовой институт доходов и расходов различных
звеньев бюджетной системы. Он
объединяет нормы, регулирующие структуру доходов и расходов
бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных
уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит правовой
институт бюджетного процесса. Он состоит из правовых норм, регулирующих
отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов,
исполнения бюджетов а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об
исполнении бюджетов.
Нормы
бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма
разнообразны. Прежде всего, они подразделяются на материальные и
процессуальные нормы. Материальные нормы закрепляют систему доходов и расходов
бюджетов компетенцию субъектов бюджетного права и т.д. Процессуальные нормы
определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса и
т.д.
В последние
годы, в связи с активным развитием бюджетного права, появилась возможность выделять
не только регулятивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основная
часть бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные
общественные отношения в финансовой сфере путем предоставления участникам
определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным
бюджетно-правовым нормам относятся те, которые предусматривают применение мер
государственного принуждения за финансовые правонарушения в бюджетной сфере. К
их числу относятся нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК РФ и предусматривающие
применение мер финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный
возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также
неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за
пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе.
Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы.
Они содержатся в ст. ст. 29—38 БК РФ.
Нормы
бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами
бюджетного права. Субъектами бюджетного права — это те лица, которые обладают
бюджетной правосубъектностъю и могут благодаря этому участвовали в конкретных
бюджетных правоотношениях.
Субъекты
бюджетного права подразделяются на три группы:
1)
общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ
и муниципальные образования;
2) органы
государственной власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;
3)
бюджетные учреждения.
Характерной
чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных
учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной
системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их
обязанностями.
В бюджетном
праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и
муниципальные образования. JTO связано с
тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права,
осуществляется, главным образом, за счет реализации суверенных прав
государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к
суверенным правам РФ в целом относятся право на собственный бюджет, право на
зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и
др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу
рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ
осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) РФ и
субъектов РФ.
Органы
государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными
субъектами бюджетного права, поскольку обладают бюджетной компетенцией. К этой
группе субъектов бюджетного права относятся исполнительные органы власти,
осуществляющие составление и исполнение бюджетов, составление отчетов об их
исполнении, Счетная палата РФ, финансово-контрольные органы в субъектах РФ,
Банк России и т.д.
Бюджетные
учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в
сметном процессе, т.е. в провесе составления и доведения смет до вышестоящего
распорядителя бюджетных средств (ст. 221 БК РФ). В конечном итоге, нетление
бюджета осуществляется с учетом этих смет (п. 1 ст-226, ст. 251БКРФ).
Субъекты
бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения.
Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на
основе норм бюджетного права.
Бюджетные
правоотношения являются разновидностью финансово-правовых отношений, поэтому
для них характерны все признаки последних. Вместе с тем, бюджетные
правоотношения, характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными
предметом бюджетного права.
Во-первых,
круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями
в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лица,
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также органы
государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные
учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические, лица не
являются субъектами бюджетных правоотношений. Российская Федерация, субъекты
РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают
в лице представительных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном
правоотношении по поводу рассмотрения и утверждения бюджета одной стороной
правоотношения является Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные
образования в лице соответствующих законодательных (представительных) органов
власти, а другой стороной правоотношения — исполнительный орган власти,
представивший бюджет на рассмотрение и утверждение в соответствующий
представительный орган власти.
Во-вторых,
только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный
объект как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как
плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению
и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий
финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является
бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он
утвержден.
В-третьих,
в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде
случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного
процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности,
бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком
действия закона о бюджете который принимается на один финансовый год (ст. 5
БК). После окончания финансового года и принятия нового закон» бюджете
правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.
При более
тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых
отношений.
§3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов
В
соответствии с бюджетным и налоговым законодательством нормируются доходная и
расходная части государственных и местных бюджетов. Все доходы и расходы разграничиваются
между бюджетами, т.е. определяются виды и объемы доходов и расходов, которые
поступают в бюджеты различных уровней.
Доходы
бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за
счет безвозмездных перечислений (ст. 41 БК РФ).
К налоговым
доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные,
региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, связанные с нарушением
налогового законодательства. Полностью учитываются в налоговых доходах бюджетов
размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочки по уплате
налогов и иных обязательных платежей в бюджете.
К
неналоговым доходам относятся:
— доходы от
использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной
собственности;
— доходы от
платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении
соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
— средства,
полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и
уголовной ответственности в том числе штрафов, конфискации, компенсаций, а
также средства, полученные в порядке возмещения вреда, причиненного Российской
Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы
принудительного изъятия;
— доходы в
виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации,
—
исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также :е неналоговые доходы.
Доходы
бюджетов каждого уровня бюджетной системы в зависимости от порядка зачисления в
бюджет подразделяются на собственные и регулирующие.
Виды
налоговых и неналоговых доходов и порядок их перечисления в бюджет
государственные внебюджетные фонды подробно рассматриваются в гл. III учебника.
Собственные
доходы — это такие доходы бюджетов, которые законодательством РФ закреплены, на
постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом — федеральным,
региональным или местным (ст. 47 БК РФ).
В соответствии
со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся:
— налоговые
доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных
внебюджетных фондов законодательством РФ;
—
неналоговые доходы, указанные в ст. 41 БК РФ, за исключением финансовой
помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
— иные
неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
Общий
перечень собственных доходов бюджетов, данный в ст. 47 БК РФ, конкретизируется
в БК РФ применительно к бюджету каждого уровня бюджетной системы РФ.
В ст. 50—52
БК РФ дана характеристика собственных доходов федерального бюджета. К их числу
относятся:
—
федеральные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ в той
части, в которой они поступают в федеральный бюджет в соответствии с законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год. К их числу относятся: налог
на добавленную стоимость
(НДС), акцизы, налог на доходы
физических лиц, налог на прибыль и т.д. Исходя из ст. 9 Федерального закона «О
федеральном бюджете на 2001 год», налог на добавленную стоимость является
собственным доходом федерального бюджета в размере 100% дохода, акцизы — в размере 100% дохода, налог
на прибыль — в размере 11% доходов от поступлений данного налога. Таким образом,
важно понять, что о собственных налоговых доходах федерального бюджета можно
судить, исходя из ст. 50 БК РФ» а также закона о федеральном бюджете на предстоящий
финансовый год;
—
таможенные сборы, таможенные пошлины и иные таможенные платежи;
—
государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ.
К
собственным доходам федерального бюджета относятся и неналоговые доходы,
которые формируются в соответствии со ст. 41—47 БК РФ. При этом, только в
федеральный бюджет поступают: прибыль ЦБ РФ по нормативам, установленными федеральными
законами. В настоящее время ЦБ РФ перечисляет в бюджет 50% своей прибыли;
доходы от внешнеэкономической деятельности.
В ст. 56,
57 БК РФ дана развернутая характеристика собственных доходов бюджетов
субъектов РФ. К их числу относятся: региональные налоги и сборы в той части, в
которой они поступают в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законами о бюджетах
субъектов РФ и Федеральным законом «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации»; неналоговые доходы бюджетов субъектов
РФ.
В ст. 61 и
62 БК РФ определяются собственные доходы местных бюджетов. Среди них: местные
налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ, Перечень которых
дан в ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»;
государственная пошлина, за исключением той, которая поступает в федеральный
бюджет; неналоговые доходы местных бюджетов, формируемые в соответствии со ст.
41—46 БКРФ.
К
собственным доходам бюджетов могут относиться также безвозмездные перечисления
от физических и юридических лиц, иностранных субъектов (например, гранты для
поддержки бюджета или на иные цели, связанные с реализацией функций государства).
Кроме
собственных (закрепленных) доходов бюджетов существует группа регулирующих
доходов. Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и
другие платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах)
в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также
на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких
доходов (ст. 48)
Перечень
регулирующих доходов ежегодно утверждается в законе о бюджете того уровня
бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о
бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему
регулирующие доходы из бюджета другого уровня. Например, о перечне регулирующих
доходов между федеральными бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также бюджетами
закрытых административно-территориальных образований РФ можно судить, исходя из ст. 27
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год». В качестве
регулирующих здесь выступ ют акцизы, налог на доходы физических лиц и т.д.
Теоретически
любой собственный (закрепленный) доход может быть установлен в соответствующем
законе о бюджете как регулирующий, если это стабильный источник дохода и от
него можно передать часть дохода в нижестоящий бюджет.
При
распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы
бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% суммы доходов
консолидированного бюджета РФ.
Расходы,
осуществляемые из бюджетов различных уровней бюджетной системы, определены в
ст. 84—87 БК РФ.
Основу
распределения расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ
составляет компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований, закрепленная в Конституции РФ и других нормативных актах3. За счет
расходов федерального бюджета реализуется, главным образом, компетенция
Российской Федерации; за счет бюджетов субъектов РФ — компетенция субъектов РФ,
а за счет бюджетов муниципальных образований — компетенция муниципальных образований.
Анализ
содержания компетенции вышеназванных субъектов позволяет выделить следующие принципы
распределения расходов между бюджетами различных уровней:
— принцип
значимости расходов;
— принцип
подчиненности организаций при утверждений расходов каждого бюджета.
Принцип
значимости бюджетных расходов означает, что расходы, имеющие общегосударственное
значение, производятся из федерального бюджета; расходы, имеющие местное
значение - из местного бюджета и т.д. Например, расходы на национальную
оборону, на государственную поддержку атомной энергетики силу их
общегосударственного значения выделяются из федерального бюджета (ст. 84 БК
РФ), а расходы на благоустройство и заселенение территорий муниципальных
образований, содержание органов местного самоуправления — из местного бюджета
(ст. 87 БК РФ). Это в полной мере соответствует компетенции РФ и муниципальных
образований.
Принцип
подчиненности организаций при утверждении рас-годов каждого бюджета означает,
что из федерального бюджета должны выделяться средства для учреждений
федерального подчинения, из региональных бюджетов — для бюджетных учреждений,
состоящих на бюджете субъекта РФ, и т.д.
При
распределении расходов между бюджетами различных уровней принимается во
внимание совокупность вышеозначенных признаков.
Расходы
бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и
капитальные.
Группировка
расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической
классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные
расходы бюджетов это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает инновационную
и инвестиционную деятельность в соответствии с утвержденной инвестиционной программой,
расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные
расходы, связанные с расширенным воспроизводством. Эти расходы связаны с
созданием или увеличением имущества, находящегося в собственности Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В составе
капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. В
настоящее время порядок и условия формирования бюджета развития на федеральном
уровне определены Федеральным законом «О бюджете развития Российской
Федерации» от 26 ноября 1998 г.
Текущие
расходы бюджетов это часть расходов бюджетов, обеспечивающая функционирование
органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций,
субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы
бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной
классификацией Российской Федерации.
Формирование
расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на
минимальных государственных социальных стандартах, нормативах финансовых затрат
на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета
минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 65 БК РФ). Однако в настоящее время
эти нормативы еще не утверждены.
§ 4. Правовой режим дефицита бюджета
Под
дефицитом бюджета понимается превышение расходов над доходами. Размер дефицита
федерального бюджета утверждается законом о федеральном бюджете, а бюджета
субъектов РФ и местных бюджетов — соответственно законом о бюджете субъекта
РФ и нормативным актом представительного органа местного самоуправления о
бюджете на соответствующий год.
Все
федеральные бюджеты РФ в 90-х гг. принимались с бюджетным дефицитом, что
свидетельствовало о кризисном состоянии экономики и финансов в государстве, и
только федеральный бюджет на 2001 г. был принят без бюджетного дефицита. Бюджетный
дефицит связан с одним из принципов действия бюджетной системы РФ — принципом
сбалансированности бюджетов. Являясь основным финансовым планом по формированию
и перераспределению централизованного фонда денежных средств российского
государства, федеральный бюджет утверждается как закон, однако при этом не
перестает быть финансовым планом- доходы и расходы должны быть сбалансированы,
как того требует финансовое планирование, т.е. доходы должны равняться расходам.
Такие бюджеты называются бездефицитными бюджетами. Бюджеты, у которых доходы
больше, чем расходы, называются профицитными бюджетами; профицит
— это часть денежных средств, составляющая превышение доходов над расходами.
Бюджеты, у которых расходная часть превышает доходы, называются дефицитными
бюджетами.
БК РФ
впервые в российской истории бюджетно-правового регулирования четко установил
пределы дефицитов бюджетов различных уровней бюджетной системы и источники
финансирования дефицитов.
Согласно
ст. 92 БК РФ размер дефицита федерального бюджета в соответствующем законе о
федеральном бюджете не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и
расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом
году.
Дефицит
федерального бюджета может финансироваться за счет внутренних и внешних
источников (ст. 94 БК РФ), Внутренними источниками финансирования бюджетного
дефицита являются:
— кредиты,
полученные РФ от кредитных организаций в российской валюте;
—государственные
займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
— бюджетные
ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы
РФ;
—
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной
собственности;
— сумма
превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
— изменение
остатков средств по учету средств федерального бюджета.
К внешним
источникам финансирования бюджетного дефицита относятся:
—
государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных
бумаг от имени РФ;
— кредиты
правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых
организаций, представленные в иностранной валюте, привлеченные Россией.
Размер
дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом этого субъекта о бюджете на
соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ
без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Однако, если в за-коне
предусмотрены размеры поступлений от продажи имущества, то предельный размер
дефицита субъекта РФ может превысить ограничения (15%), но не более чем на
величину поступлений от продажи имущества. В ст. 95 БК РФ установлены только
внутренние источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в следующих
формах:
— государственные
займы, осуществляемые путем выпуска Ценных бумаг от имени субъекта РФ;
— бюджетные
ссуды и бюджетные кредиты полученные от бюджетов других уровней бюджетной
системы РФ;
— кредиты,
полученные от кредитных организаций;
—
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности
субъекта РФ;
— изменение
остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Размер
дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом (решением)
представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий
год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой
помощи из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ. В случае утверждения
нормативным актом о бюджете на соответствующий год размера поступлений от
продажи имущества, предельный размер дефицита местного бюджета может превышать
ограничение (10%), но не более чем на величину поступлений от продажи
имущества.
Источниками
финансирования дефицита местного бюджета являются внутренние источники в следующих
формах:
—
муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от
имени муниципального образования;
— кредиты,
полученные от кредитных организаций;
— бюджетные
ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы
РФ;
—
поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
— изменения остатков средств на счетах по учету
средств
местного
бюджета.
В ст. 93 БК
РФ содержится общий запрет на финансирование дефицита бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ за счет кредитов Банка России, а также приобретенных
Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
при их первичном размещении.
§ 5. Правовой режим межбюджетных отношений
Понятие
«межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129—142).
В ст. 129 БК РФ они определены как отношения, возникающие между органами
государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления.
Развитие
межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России,
базирующегося на ст. 71, 72, Конституции РФ. Концепция реформирования
межбюджетных отношений в РФ в 1999 — 2001 гг. была одобрена в 1998 г. и
реализуется до настоящего времени. Этапным моментом реферирования явилось
принятие Бюджетного кодекса РФ.
Межбюджетные
отношения основываются на следующих принципах:
—
распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням
бюджетной системы РФ;
— разграничение
(закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам
регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
— равенство
бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
—
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и
муниципальных образований;
— равенство
всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных
бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Принципы
межбюджетных отношений объединяют все уровни бюджетной системы и в то же время
лежат в основе разграничения доходов и расходов между ними.
Что
касается принципа распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным
уровням бюджетной системы, то согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов
бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на:
— основе
минимальных государственных социальных стандартов;
—
нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг;
— единых
методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.
Бюджетный
кодекс РФ, впервые применяя такие понятия как «Минимальные государственные социальные
стандарты», «минимальная бюджетная обеспеченность», устанавливает (ст. 6), что под «минимальными
государственными социальными стандартами понимаются государственные услуги,
предоставляемые гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет
финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, гарантируемых
государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории
Российской Федерации». «Минимальная бюджетная обеспеченность — это минимально
допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном
выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами
местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего
бюджета». Однако до настоящего времени закон о государственных минимальных
стандартах еще не принят. Поэтому до его принятия порядок предоставления и
расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам
субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности
определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Иными
словами, пока расходы федерального бюджета в части финансовой помощи
определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый
год.
Распределение расходов по определенным уровням бюджетной
системы осуществляется также через передачу расходов из одного уровня бюджетной
системы в другой. Так, согласно ст. 130 БК РФ отдельные виды расходов могут
передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также из последних
в местные бюджеты только путем включения соответствующих норм в закон о
федеральном бюджете или соответственно в закон субъекта РФ о бюджете на
очередной финансовый год и одновременно в бюджет РФ.
Большая часть межбюджетных отношений связана с реализацией принципа
равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.
Фактически к этому же сводится реализация принципа выравнивания уровней
минимальной бюджетной обеспеченности. Принцип равенства предполагает, что все
субъекты РФ и муниципальные образования обладают равными юридическими
возможностями при формировании своих бюджетов. Однако фактически их возможности
могут быть разными и зависят от социально-экономических, географических,
климатических особенностей российского государства и т.д.
Особое значение для развития межбюджетных отношений Имеет принцип
разграничения доходов между уровнями бюджетной системы. В мировой практике
используются различные способы разграничения доходов внутри бюджетной системы;
в частности, к ним относятся:
1) разграничение конкретных доходов и налогов по уровням
бюджетной системы;
2) распределение (квотирование) поступлений от налогов путем
закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной доли налога в
пределах единой ставки или процентных отчислений от налога;
3) установление территориальных
надбавок к федеральным налогам.
Все эти способы используются в
межбюджетных отношениях и связаны с налоговой системой России.
Впервые в 1991 г. Законом РФ «Об
основах налоговой системы и Российской Федерации», налоги были закреплены за
определенными бюджетными уровнями: федеральным бюджетом, бюджетами субъектов
РФ и местными бюджетами. Отсюда и названия: федеральные налоги, налоги
субъектов РФ и местные налоги.
К федеральным налогам, в частности,
были отнесены налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль
др.; в местные бюджеты субъектов РФ
поступали налог на имущество организации, лесной доход и др.; в местные
бюджеты — налог на имущество физических лиц, земельный налог и т.д.
В 1998 г. была принята первая часть Налогового
кодекса РФ, в котором устанавливалась новая система налогов (ст. 13, 14, 15),
тик же, как и в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»,
«привязанная» к уровням бюджетной системы. Новая система налогов была введена в
действие с принятием второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 г. К
сожалению не все налоги, перечисленные в ст. 13, 14, 15 НК РФ, действуют,
поскольку пока они законодательно не установлены. К таким налогам относятся:
налог на доходы от капитала, который не поступает пока в федеральный бюджет, налог
на недвижимость, не поступающий в региональные бюджеты, и др.
Закрепление доходов за уровнями бюджетной системы
положительно влияет на развитие межбюджетных отношений, ибо наделяет бюджеты
собственными доходами, которые гарантируют бюджетную самостоятельность регионам
и муниципальным образованиям. Вероятно в будущем собственные доходы станут основой,
а может быть и единственным способом формирования доходной части любого
бюджета. В настоящее время в доходной части бюджетов любого уровня бюджетной
системы значительное место занимают дополнительные доходы или финансовая помощи
из вышестоящих бюджетов.
Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной
системы РФ бюджету другого уровня производится в соответствии с БК РФ.
Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов
РФ и местным бюджетам по нормативам, установленным законом о федеральном
бюджете на срок не менее трех лет и Федеральным законом «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации». Срок деист вия нормативов
может быть сокращен только в случае внесение изменений в налоговое
законодательство РФ (ст. 52 БК РФ). Аналогичным образом собственные доходы бюджетов
субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных
за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным
бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле,
утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок
не менее трех лет,
Доходы, которые передаются из вышестоящего бюджета
бюджетной системы в нижестоящий на вышеперечисленных условиях, называются регулирующими
доходами. Процесс такой передачи средств в бюджетном законодательстве
получил название «бюджетное регулирование».
Перечень регулирующих доходов и процентные отчисления
от них в нижестоящие бюджеты установлены в том законе о бюджете, из которого
доходы передаются. К ним, как правило, относят наиболее стабильные доходы,
например, НДС, акцизы, налог н» доходы физических лиц и др. Например, доходы
НДС в 2000 г. ни товары (работы и услуги), производимые на территории РФ,
зачислялись в бюджеты субъектов РФ в размере 15%, а 85% доходов зачислялись в
федеральный бюджет. Акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и
ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории
РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ в размере 50% . Акцизы ни остальные
товары, производимые на территории РФ, полностью поступают в бюджеты субъектов
РФ. Что касается налогов на до ходы физических лиц, то в 2000 г. в субъекты РФ
они поступали и размере 84% , в 2001 — 99% .
Бюджетное регулирование внутри бюджетной системы РФ
связано и с долговременным квотированием (разделением) либо Ставки налога, либо
дохода, поступающего за налоговый период. Например, ставка налога на прибыль
(24%) с 1995 г. разделена между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.
В настоящее время 7,5% ставки налога закреплено за федеральным бюджетом, а до
14,5% ставки налога поступает в бюджеты субъектов РФ, 2% зачисляется в местные
бюджеты. В налоговом законодательстве имеют место случаи, когда квоты на
доходы устанавливаются в процентном соотношении. Например, доходы от единого
налога на вмененный доход для определенных видов деятельности поступают в
размере 25% общей суммы единого налога 1 федеральный бюджет; 50% — в бюджеты
субъектов РФ и местные бюджеты. Доходы от налога с продаж зачисляются в бюджеты
субъектов Федерации и местные бюджеты в размере соответствен но 40% и 60% и
направляются на социальные нужды малообеспеченных групп населения.
Одним из вариантов бюджетного
регулирования является установление территориальных надбавок к федеральным
налогам. В таком порядке перечисляется, например, налог на игорный бизнес. В
Федеральном законе «О налоге на игорный бизнес» установлены минимальные ставки налога с каждого объекта
игорного бизнеса, к которым относятся игровой стол, игровой автомат, касса
тотализатора, касса букмекерской конторы. Доход от налога по федеральной ставке
поступает в федеральный бюджет. Субъекты РФ в соответствии с федеральным
законом имеют право прими мать аналогичные законы и устанавливать ставки с
объектов торного бизнеса более высокие, чем федеральные. Все доходы,
превышающие доходы, установленные в федеральном законе, поступают в бюджеты
субъектов РФ.
Субъекты Федерации, получив квоты от федеральных
налогов и доходов, могут передать часть их в муниципальные бюджеты и ибо
устанавливают в своих законах о бюджете перечень своих регулирующих доходов, от
которых производятся отчисления в Муниципальные (местные) бюджеты. В практике
совершенствования межбюджетных отношений целесообразно использовать как
собственные (закрепленные), так и регулирующие доходы, так как механизм
разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для
обеспечения финансовой самостоятельности любого органа государственной власти,
гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне.
Кроме перераспределения налогов и доходов из
вышестоящего бюджета законодательством предусмотрены формы финансовой помощи
нижестоящим бюджетам, которые предоставляются на определенных условиях (ст.
133—142 БК РФ).
Оказание финансовой помощи из федерального бюджета
субъектам РФ может быть осуществлено в следующих формах (ст. 133 БК РФ):
— предоставление дотаций на
выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
— предоставление субвенций и
субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
— предоставление бюджетных
кредитов;
— предоставление бюджетной ссуды на покрытие
временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта
Российской Федерации.
В ст. 139 БК РФ определены формы выделения финансовой
помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету. Они могут быть весьма
разнообразны: субвенции, бюджетные ссуды, средства из фондов финансовой
поддержки муниципальных образований, которые создаются в бюджете субъекта РФ,
и др.
Кроме того, финансовая помощь в самых различных
формах может выделяться из федерального бюджета непосредственно местным
бюджетам (ст. 141 БК РФ).
Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету
другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах
для покрытия текущих расходов. Например, в 2001 г. дотация была предоставлена
бюджету города-курорта Сочи (ст. 54 Федерального закона «О федеральном бюджете
на 2001 год»).
Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и
безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Например, ст. 37 Федерального за кона «О федеральном бюджете на 2001 год»
установила выделение субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию
территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях
долевого финансирования целевых расходов. Например, тем же Федеральным законом
утверждены суммы субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и
доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за
исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним
местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,
предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
Правительство РФ вправе выделять в 2001 г. субвенции и субсидии организациям
любой организационно-правовой формы и формы собственности и определять порядок
их предоставления (ст. 113 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001
год»).
Согласно ст. 136 БК РФ субвенции и субсидии
предоставляются субъектам РФ на финансирование расходов, имеющих целевой
характер, а именно:
— расходов по федеральным целевым программам;
— капитальных расходов;
— расходов, передаваемых из бюджетов других уровней
бюджетной системы РФ;
—- иных целевых расходов.
При этом, порядок
предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации
определяются и ибо специальным федеральным законом, либо федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В настоящее время
специального закона о порядке предоставления субвенций и субсидий из федерального
бюджета не существует. Поэтому порядок их предоставления регулируется только
федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетный кредит — форма финансирования
бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим
лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
В соответствии с Федеральным
законом «О федеральном бюджете на 2001 год» (ст. 58.) Правительство РФ
предоставило бюджетные кредиты на:
— осуществление инвестиционных проектов в угольной
отрасли на конкурсной основе на срок до трех лет в сумме, не превышающей 3
млрд руб., с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12%
годовых;
— выполнение
высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость,
на срок до двух лет в пределах 1% ассигнований, предусмотренных на разработку
перспективных технологий приоритетных направлений научно технического
прогресса, с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12%
годовых;
— приобретение дорожной техники и другого имущества,
не обходимого для функционирования федеральных дорог, на срок до четырех лет в
сумме до 500 млн руб. с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в
размере 12% годовых.
Использование не по целевому назначению бюджетных
кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в
размере двойной ставки рефинансирования (учет ной ставки) ЦБ РФ, действующей на
период использования средств не по целевому назначению. Периодом нецелевого использования
средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели,
не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их
возврата в федеральный «бюджет или направления использования по целевому
назначению.
Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставленные другому
бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более
шести месяцев в пределах финансового .года. Например, Правительство РФ в 2001
г. вправе в случае необ ходимости в пределах финансового года предоставлять из
федерального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов
Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при
исполнении бюджетов субъектов РФ (временные кассовые разрывы — это
несовпадение сроков производства расходов со сроками поступления доходов по бюджету).
В ст. 137 БК РФ определены требования к
предоставлению бюджетных ссуд субъектам РФ из федерального бюджета. Они
следующие: а) цели предоставления, условия оплаты и порядок возврата целевых бюджетных
ссуд определяются ежегодным федеральным законом о бюджете; б) непогашенная к
концу года бюджетная ссуда погашается за счет финансовой помощи или за счет
регулирующих доходов, получаемых бюджетом субъекта РФ в очередном финансовом
году.
В рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных
отношений на 1999—2001 гг. в ежегодно принимаемых федеральных законах о
федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливается несколько
финансовых фондов, непосредственно определяющих межбюджетные отношения. В
числе этих фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд
регионального развития. Фонд развития региональных финансов.
Важнейшую роль в межбюджетных отношениях играет Фонд
финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был создан в соответствии с
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского
бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ в 1994
году». Этим же указом была введена система бюджетных трансфертов. Понятие
«бюджетные трансферты» означает перевод средств в любой форме в нижестоящие
бюджеты в виде нормативно-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул,
согласованных с субъектами Федерации.
Трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами
компенсировала различия в стартовых условиях социально-экономического развития
регионов, различные уровни затрат в социальной сфере и обеспечила большую
прозрачность в межбюджетных отношениях. При утверждении размеров нормативов
(долей, процентов) для регионов в ФФПР используются не прогнозируемые данные,
а фактические результаты базового года, учитываются предстоящие изменения
налогового и бюджетного законодательства, а также потери, вызванные решениями
вышестоящих органов бюджетной системы. Рассматривая в целом систему бюджетных
трансфертов как положительное явление, следует признать, что основная ее цель
— выравнивание социально-экономического развития территорий — не всегда
выполнялась, поскольку финансовая помощь направлялась, в основном, на финансирование
текущих расходов региональных бюджетов и не была связана с эффективным использованием
целевой направленностью трансфертов. В 2001 г. была изменена методика распределения
трансфертов и процедура определения основных параметров, используемых в
расчетах (формулах), что отражало изменения, происходящие в экономике России.
В основе новой методики — оценка реальной бюджетной обеспеченности региона на
основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и
налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР
распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов
с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами, гарантировав
наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности.
Одна из новаций реформирования; межбюджетных отношений — отказ от использования
при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах
регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федеральных министерств и
ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику,
население, географические условия регионов. Эта концепция нашла свое выражение
в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2001 год». В соответствии со
ст. 37 этого закона из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяются в
качестве трансфертов дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности. Кроме того, в 2001 г. некоторым субъектам РФ выделяются из
этого фонда субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки
нефти, нефтепродуктов и т.д. для снабжения населения, предприятий и организаций
социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Равным образом, территориям
Дальнего Востока и Архангельской области из этого фонда выделяются субвенции
на компенсацию тарифов на электроэнергию.
В настоящее время ФФПР остается ведущим в
межбюджетных отношениях, как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии
методологической базы.
Фонд компенсации связан с выделением из федерального бюджета
дополнительных средств для социальной защиты населения регионов, право на
которые они получили в связи с принятием некоторых федеративных законов и
программ. Например, сегодня выделение субвенций из этого фонда производится на
реализацию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим
детей» от 19 мая 1995 г., Федерального закона «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., Федерального закона «О ветеранах»
(в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г.). Одновременно должны быть
расширены полномочия субъектов РФ по определению уровня и формы социальной поддержки
населения таким образом, чтобы региональные власти имели возможность сбалансировать
объем своих обязательств с предоставляемым из Фонда компенсаций.
Фонд регионального развития был создан в федеральном
бюджете на 2001 г. для финансирования федеральных программ развития регионов.
Основная цель этого фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе
инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной
инфраструктуры. Одновременно с этим он должен объединить существующие
региональные и федеральные инвестиционные программы. Кроме того из средств
Фонда оказывается дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъектам
РФ.
Фонд развития региональных финансов предусмотрен в составе
расходов федерального бюджета в 2000—2001 гг., формируется за счет внешнего
займа. В 2001 г. эта сумма была эквивалентна 20 млн долл. США. Фонд
предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его
средствам будут иметь ежегодно 5—10 регионов, прошедшие конкурсный отбор и
реализующие программы бюджетных реформ. В 2001 г. планируется завершить отбор
регионов для первого транша и объявить тендер для второго транша планируемого
внешнего займа. Предварительный отбор прошли г. Санкт-Петербург, Белгородская,
Волгоградская, Самарская, Челябинская области. Хабаровский край. Чувашская
Республика.
Глава 9
БЮДЖЕТНАЯ
КОМПЕТЕНЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
§
1. Понятие бюджетной компетенции
В России как федеративном
государстве с наличием местного самоуправления бюджетное право формируется и
реализуется, главным образом, с участием таких субъектов права как Российская
Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования.
.Характеристикой
правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
является их бюджетная компетенция. Иначе говоря, основная функция бюджетной
компетенции вышеназванных субъектов — характеристика их право- и дееспособности
в сфере бюджета. В этом смысле для Российской Федерации, субъектов РФ,
муниципальных образований бюджетная компетенция имеет столь же важное значение
как, например, для налогоплательщика — физического лица характеристики его
налоговой правосубъектности — права и обязанности, а также возраст наступления
налоговой дееспособности (16 лет), закрепленные в НК РФ.
Понятие «компетенция»
применимо не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам
права, но, в первую очередь, к государственным органам и органам местного
самоуправления. Под компетенцией государственного органа понимают круг
осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых
для их реализации правомочий (обязанностей и прав). Таким образом, бюджетная
компетенция Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований
складывается из двух составляющих:
а) предметов ведения, т.е.
круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области
бюджета, и б) бюджетных правомочий (обязанностей и прав) этих субъектов.
Права и обязанности,
составляющие компетенцию органа, в том числе бюджетную, традиционно определяются
в науке как полномочия соответствующих субъектов. Для государственного органа
все права, вытекающие из его задач и функций, не есть права в классическом
понимании, т.е. такие, которые он может использовать или не использовать
исключительно по собственному свободному усмотрению, а «служение государству»,
т.е. в широком плане — выполнение своих обязанностей перед ним.
О компетенции Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований можно судить только на
основе анализа законодательства. Речь идет прежде всего о Конституции РФ,
устанавливающей, что в ведении РФ находится федеральный бюджет (п. «з» ст. 71).
Кроме того, бюджетную компетенцию устанавливает Бюджетный кодекс РФ;
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации»; законодательные акты субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения;
постановления представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные
отношения, и др.
Специальную регламентацию
бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований получила в БК РФ, в главе второй которого определены предметы
ведения вышеназванных субъектов в области бюджете. Конкретные же полномочия
данных субъектов не выделены н отдельную главу, а содержатся в различных главах
БК РФ. Например, в ст. 7 БК РФ установлено, что к ведению РФ в области
регулирования бюджетных отношений относятся «разграничение налогов и других доходов
между уровнями бюджетной системы, и также распределение в порядке межбюджетного
регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов
федерального бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной системы
Российской Федерации». Конкретизиция этого предмета ведения РФ осуществляется
через правомочия (обязанности и права) РФ, Которые зафиксированы, в частности,
в ст. 52 БК РФ, предусматривающей, что «собственные доходы федерального
бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным
бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый и год...». Равным образом, в рамках
вышеуказанного предмета ведения Российская Федерация имеет право оказывать
финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в
формах, указанных в ст. 133 БК РФ, а именно: в форме предоставления дотации,
субвенций, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд.
Бюджетная компетенция РФ, ее
субъектов и муниципальных образований, являясь характеристикой право- и
дееспособности этих субъектов, приходится одновременно на долю представляющих
их органов. Это обусловлено тем, что ни Российская Федерация, ни субъекты РФ,
ни муниципальные образования не могут самостоятельно (как явления) реализовать
свою дееспособность без помощи конкретного органа. В связи с этим, бюджетная
компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в
части бюджетных правомочий (прав и обязанностей) фактически принадлежит
органам (государственным и муниципальным), представляющим РФ, субъекты РФ и
муниципальные образования в конкретных правоотношениях и, таким образом,
реализующим их бюджетную компетенцию.
К числу органов, на долю
которых приходится бюджетная дееспособность Российской Федерации, субъектов РФ
и муниципальных образований и которые, таким образом, реализуют бюджетную
компетенцию этих субъектов, относятся:
— представительные органы
государственной власти и местного самоуправления, рассматривающие, утверждающие
бюджеты, а также отчеты об их исполнении;
— исполнительные органы
государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие учет доходов
и расходов бюджетов.
Бюджетной компетенцией
обладают не только общественно-территориальные образования как субъекты
бюджетного права, но и органы государственной власти и местного самоуправления
как самостоятельные субъекты бюджетного права, а также Банк России. В этом
случае правоспособность и дееспособность субъекта бюджетного права приходится
на долю одного лица — того органа, который наделен бюджетной компетенцией.
К сожалению, БК РФ не делает
различий между общественно-территориальными образованиями (Российской
Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями) как субъектами
бюджетного права и прочими субъектами бюджетного
права. В БК РФ компетенция
Российской Федерации, субъектов ГФ и муниципальных образований раскрывается
через полномочия органов, на долю которых приходится дееспособность этих
субъектов. Поэтому на основе анализа одного лишь БК РФ невозможно четко
разграничить компетенцию органов государственной власти и местного
самоуправления как самостоятельных субъектов бюджетного права и компетенцию
общественно-территориальных образований как субъектов бюджетного права. Для
!ггого необходимо привлечение дополнительной научной информации.
§ 2. Бюджетная компетенция, Российской Федерации
. Компетенция Российской
Федерации в области бюджета в значительной мере определена наличием у нее
суверенитета, в том числе финансового, который, согласно Конституции РФ, распространяется
на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 67). Финансовый суверенитет РФ
выражается, в частности, в ее исключительных правах в области финансов,
которые не могут принадлежать организациям, физическим лицам и т.д.
Компетенция РФ в области
бюджета весьма широка. В БК РФ она определяется через предметы ведения РФ в
области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов
государственной власти, выступающих от лица РФ.
Предметы ведения Российской
Федерации в области бюджета определены в ст. 7 БК РФ. Однако надо иметь в виду,
что законодатель подошел в ст. 7 БК РФ к определению предметов ведения
Российской Федерации в области бюджета весьма широко. В ряде случаев он включил
в эти предметы ведения функции, которые составляют предметы ведения не самой
Российской Федерации, а уполномоченных ею органов. В других случаях он отнес к
бюджетной компетенции РФ предметы ведения, которые в строго научном понимании
составляют компетенцию ^Р в области государственного долга и государственных
внебюджетных фондов.
С учетом вышеотмеченного, а
также выработанного в науке Снятия бюджетного права к предметам ведения
Российской Федерации в области бюджета следует отнести следующие
управленческие функции, закрепленные вот. 7 БК РФ:
— установление общих принципов
организации и функционирования бюджетной системы РФ;
— разграничение налогов и
других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в
порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов,
иных доходов федерального бюджета между бюджетами различных уровней бюджетной
системы РФ;
— разграничение полномочий по
осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
— определение основ
составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ,
утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения
отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
— определение основ
формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ;
— установление порядка
составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения
федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составления
отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального
бюджета;
— рассмотрение проекта
федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета;
— установление порядка
формирования доходов федерального бюджета;
— установление порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального
бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
— предоставление финансовой
помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным
бюджетам;
— установление общих
принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
— утверждение бюджетной
классификации РФ;
— установление единых форм
бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ;
— установление оснований и
порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства
РФ.
Предметы ведения РФ в сфере
бюджета раскрываются (конкретизируются) через бюджетные полномочия тех
органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию РФ. К числу
этих органов относятся Государственная Дума РФ, а также Федеральное
казначейство.
Бюджетные полномочия органов,
выступающих от лица РФ, закреплены в Конституции РФ, а также в БК РФ.
Прежде всего. Государственная
Дума, выступая от лица РФ, имеет полномочия принимать федеральные законы (ст.
76, 105 ч Конституции РФ), в том числе в сфере бюджета. Этим самым она
реализует многие предметы ведения РФ, закрепленные в ст. 7 БК РФ. Полномочие
Государственной Думы принимать бюджетные законы, в частности, обеспечивает:
— установление общих
принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
— разграничение полномочий по
осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
— определение основ
составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ,
утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения
отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
— определение основ
формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ;
— установление порядка
составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения
федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составления
отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального
бюджета;
— установление порядка
формирования доходов федерального бюджета;
— установление порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального
бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
— установление общих
принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
— утверждение бюджетной
классификации РФ;
— установление единых форм
бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ;
— установление оснований и
порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства
РФ.
Свидетельством реализации
Государственной Думой выше-1званных полномочий в сфере бюджета является
принятие БК РФ, Федерального закона «О
бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г., с
изменениями. Данные законы в полной мере обеспечили реализацию предметов ведения
РФ в сфере бюджета.
Кроме того, исходя из ст. 106
Конституции РФ, а также ст. 153 БК РФ Государственная Дума выступает от лица
РФ, имея полномочие рассматривать и утверждать (принимать) федеральный бюджет,
а также отчет о его исполнении. Как отмечалось, в праве РФ на рассмотрение и
утверждение бюджета находит выражение ее государственный суверенитет.
В процессе рассмотрения и
утверждения федерального бюджета Государственная Дума имеет полномочия:
а) передавать собственные
доходы федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по
нормативам (ст. 52 БК РФ);
б) передавать из федерального
бюджета в бюджеты субъектов РФ отдельные виды расходов путем включения
соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным
внесением изменений в БК РФ (п. 1 ст. 130 БК РФ);
в) оказывать финансовую
помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 133 БК РФ);
г) формировать в федеральном
бюджете целевые бюджетные фонды (ст. 17БКРФ).
Можно выделить и другие
функции Государственной Думы, которые она осуществляет в ходе реализации
основного полномочия — рассматривать и утверждать федеральный бюджет.
Наконец, в ходе бюджетного
процесса, а точнее — исполнения федерального бюджета Федеральное казначейство
имеет полномочия от имени РФ вести учет доходов и расходов бюджета (ст. 240,
262 БК РФ). Данное полномочие Федерального казначейства является одной из
составляющих бюджетной компетенции именно Российской Федерации, поскольку оно
непосредственно обеспечивает суверенное право РФ на собственный бюджет (ч. «з»
ст. 71 Конституции РФ), а также право на получение бюджетных доходов и их
использование.
§
3. Бюджетная компетенция субъектов РФ
Субъекты РФ, выступая в
качестве субъектов бюджетного права, так же как и Российская Федерация, выступающая
в этом качестве, реализуют суверенитет государства.
Бюджетная компетенция
субъектов РФ определена в БК РФ через предметы ведения субъектов РФ в области
бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов
государственной власти, выступающих от лица субъектов РФ.
Предметы ведения субъектов РФ
в области бюджета определены в ст. 8 БК РФ. Однако, как и в случае с предметами
ведения РФ в области бюджета, они определены весьма широко. В ряде случаев
законодатель включил в предметы ведения субъектов РФ те функции, которые
составляют предметы ведения не самих субъектов РФ в области бюджета, а
уполномоченных им органов. В других случаях законодатель отнес предметы
ведения, в строго научном понимании составляющих компетенцию субъектов РФ в
области государственного долга, к бюджетной компетенции Российской Федерации.
С учетом вышеотмеченного, а
также выработанного в науке понятия бюджетного права к предметам ведения
субъектов РФ в области бюджета следует отнести следующие управленческие
функции, закрепленные в ст. 8 БК РФ:
— установление порядка
составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации,
утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, утверждение отчетов об исполнении
бюджетов субъектов РФ;
— рассмотрение и утверждение
проектов бюджетов субъектов РФ;
— распределение доходов от
региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетами
субъекта РФ и местными бюджетами;
— определение порядка
направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности
субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета
субъекта РФ;
— разграничение полномочий по
осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в
соответствии с законодательством РФ;
— установление совместно с
органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой
помощи бюджетам субъектов РФ;
— определение порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта
РФ местным бюджетам;
— предоставление финансовой
помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
— установление порядка и
условий предоставления бюджетных кредитов.
Предметы ведения субъектов РФ
в сфере бюджета раскрываются (конкретизируются) через бюджетные полномочия тех
органов, которые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию субъектов
РФ.
К числу этих органов
относятся законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также органы
исполнительной власти субъектов РФ, ведущие учет доходов и расходов бюджетов
субъектов РФ.
Бюджетные полномочия органов,
выступающих от лица субъектов РФ, закреплены в Конституции РФ, БК РФ, а также
в конституциях и уставах субъектов РФ и специальных бюджетных законах,
принятых в субъектах РФ.
Прежде всего, законодательные
(представительные) органы власти субъектов РФ, выступая от лица субъектов РФ,
имеют полномочия принимать законы субъектов РФ, в том числе в сфере бюджета (ч.
5 ст. 76 Конституции РФ). Этим самым законодательные (представительные) органы
власти субъектов РФ реализуют ' следующие предметы ведения, закрепленные в ст.
8 БК РФ:
— установление порядка
составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации,
утверждения и исполнения бюджетов субъектов РФ, утверждение отчетов об исполнении
бюджетов субъектов РФ;
— определение порядка
направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности
субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета
субъекта РФ;
— разграничение полномочий по
осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в
соответствии с законодательством РФ;
— установление совместно с
органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой
помощи бюджетам субъектов РФ;
— определение порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта
РФ местным бюджетам;
— установление порядка и
условий предоставления бюджетных кредитов.
Кроме того, исходя из ст. 135
БК РФ, а также законодательных актов субъектов РФ в сфере бюджета законодательные
(представительные) органы власти субъектов РФ, выступая от лица субъекта РФ,
полномочны рассматривать и утверждать бюджет субъекта РФ, а также отчет о его
исполнении. В данном случае законодательные (представительные) органы власти
субъекта РФ выступают именно от лица субъекта РФ, поскольку в праве на
рассмотрение и утверждение бюджета находит выражение государственный суверенитет.
В процессе рассмотрения и
утверждения бюджета субъекта РФ законодательный (представительный) орган власти
имеет полномочия:
а) передавать из бюджета
субъекта РФ местным бюджетам отдельные виды расходов бюджетов субъектов
Федерации, предусмотренные п. 1 ст. 86 БК РФ, путем включения соответствующих
норм в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год (ст. 139БКРФ);
б) оказывать финансовую
помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету, а также предоставлять ему
бюджетные ссуды;
в) передавать местному
бюджету на постоянной основе полностью или частично доходы бюджетов субъектов
РФ (ст. 58 БК РФ);
г) формировать в бюджете
субъекта РФ целевые бюджетные фонды (ст. 17БКРФ);
д) включать в бюджет субъекта
РФ доходы, переданные из федерального бюджета (ст. 52 БК РФ);
е) включать в бюджет субъекта
РФ отдельные виды расходов, переданные из федерального бюджета (п.1 ст. 130 БК
РФ);
ж) включать в бюджет субъекта
РФ финансовую помощь из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ).
Наконец, в ходе бюджетного
процесса, а точнее — исполнения бюджета субъекта РФ орган, исполняющий бюджет
субъекта РФ, имеет полномочия от имени субъекта РФ вести учет доходов и
расходов бюджета (ст. 240 БК РФ). Данное полномочие органа, исполняющего бюджет
субъекта РФ (финансовый орган субъекта РФ или Федеральное казначейство на
основе договора с субъектом РФ), является одной из составляющих бюджетной
компетенции субъекта РФ, так как оно непосредственно обеспечивает суверенное
право РФ на собственный бюджет (п. «з» ст. 71 Конституции РФ), а также право
на получение бюджетных доходов и расходов.
§ 4. Компетенция муниципального образования в области
бюджета
Бюджетная компетенция
муниципального образования характеризует муниципальное образование как субъект
бюджетного права.
Бюджетная компетенция
муниципального образования в БК РФ определена через предметы ведения муниципального
образования в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных
полномочиях органов местного самоуправления, выступающих от лица
муниципального образования.
Предметы ведения
муниципального образования в области бюджета определены в ст. 9 БК РФ'. Однако
надо иметь в виду, что законодатель подошел к определению предметов ведения муниципального
образования весьма широко, отнеся в ряде случаев к бюджетной компетенции
муниципальных образований те предметы ведения, которые с научной точки зрения
составляют компетенцию муниципального образования в области муниципального
долга.
С учетом всего отмеченного к
предметам ведения муниципальных образований в области бюджета следует отнести:
— установление порядка
составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения
местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения
отчетов об исполнении местных бюджетов;
— рассмотрение проектов
местных бюджетов, утверждение местных бюджетов, утверждение отчетов об
исполнении местных бюджетов;
— определение порядка
направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности,
местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
— определение порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных
бюджетов;
— предоставление финансовой
помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов.
Предметы ведения
муниципальных образований в сфере бюджета раскрываются (конкретизируются) через
бюджетные полномочия тех органов, которые непосредственно реализуют бюджетную
компетенцию муниципального образования. К числу этих органов относятся:
представительные органы власти муниципального образования, а также
исполнительные органы власти, ведущие учет доходов и расходов местного бюджета
.
Бюджетные полномочия
вышеназванных органов установлены в ст. 132 Конституции РФ, Бюджетном кодексе
РФ, Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», а также в нормативных правовых актах представительных
органов местного самоуправления.
Представительные органы
местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты (решения), в
том числе в сфере бюджета (ст. 130 Конституции РФ). Благодаря этому они
обеспечивают следующие предметы ведения муниципального образования:
— установление порядка
составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения
местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения
отчетов об исполнении местных бюджетов;
— определение порядка
направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности,
местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
— определение порядка и
условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов.
В частности, во исполнение
вышеназванных полномочий многие представительные органы местного самоуправления
приняли нормативные акты о бюджетном процессе.
Кроме того, в соответствии со
ст. 132 Конституции РФ, а также ст. 153 БК РФ представительные органы местного
самоуправления имеют полномочия от лица муниципального образования
рассматривать и утверждать местные бюджеты, а также рассматривать и утверждать
отчеты об их исполнении.
В процессе рассмотрения и
утверждения местного бюджета представительные органы местного самоуправления
имеют полномочия:
а) формировать в местном
бюджете целевые бюджетные фонды (ст. 17БКРФ);
б) передавать доходы местного
бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы по ставках (нормативам),
определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ);
в) включать в местный бюджет
доходы, переданные из бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета (ст. 52, 58
БК РФ);
г) включать в местный бюджет
финансовую помощь и бюджетные ссуды, полученные из бюджета субъекта РФ;
д) включать в местный бюджет
расходы, переданные из бюджета субъекта РФ.
Можно выделить и другие
полномочия представительных органов местного самоуправления, которые они
осуществляют в ходе реализации основного полномочия рассматривать и утверждать
местный бюджет.
Наконец, муниципальное
образование имеет право на собственный бюджет, равно как и право на получение
бюджетных доходов и их использование (ст. 132 Конституции РФ), ст. 10 БК РФ.
Исходя из этого, по аналогии
с бюджетной компетенцией Российской Федерации и бюджетной компетенцией
субъектов РФ, полномочие на учет доходов и расходов бюджета (ст. 240 БК РФ),
которое реализуется от имени муниципального образования, принадлежит
финансовым органам местного самоуправления.
Глава 10 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
§ 1. Понятие бюджетного процесса и основные
полномочия его участников
Бюджетный процесс — составная часть бюджетного
права, а точнее — один из правовых институтов, входящих в подотрасль «бюджетное
право». Бюджетный процесс как правовой механизм направлен на принятие реального
бюджета, законов (решений) о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а
также на эффективное их исполнение.
В настоящее время основным
правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ
(ст. 151— 280). Однако, учитывая федеративное устройство России, бюджетный
процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне субъектов РФ. Кроме
того, бюджетный процесс имеет место на уровне муниципальных образований. В
связи с этим правовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ,
но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и постановления представительных
органов местного самоуправления.
Понятие бюджетного процесса в
РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как регламентируемая нормами права
деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и
участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета,
проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и
исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по
контролю за их исполнением. Данное понятие бюджетного процесса страдает
рядом недостатков. Главный из них состоит в том, что это понятие не охватывает
всего содержания бюджетного процесса, а лишь его часть. В связи с этим
представляется более полезным исходить из научного понятия бюджетного
процесса, устоявшегося в финансово-правовой и экономической науке на
протяжении многих
лет1. Учитывая,
что сегодня (с учетом ст. 6 БК РФ) бюджетный процесс обеспечивает не только
формирование и реализацию бюджета, но и государственных внебюджетных фондов,
правильно будет сказать, что бюджетный процесс — это установленный правовыми
нормами порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и
государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, а также составления,
рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.
Из данного понятия следует,
что бюджетный процесс — это сложный правовой механизм, в котором выделяются
следующие стадии:
— составление проектов
бюджетов и государственных внебюджетных фондов,
— рассмотрение и утверждение
проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов,
— исполнение бюджетов и
государственных внебюджетных фондов,
— составление, рассмотрение и
утверждение отчетов об исполнении бюджетов и государственных внебюджетных
фондов.
При этом на всех стадиях
бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль.
Характерной особенностью
бюджетного процесса является его непрерывность во времени. В целом, бюджетный
процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на предстоящий
финансовый год начинается не позднее десяти месяцев до начала очередного
финансового года (ст. 184 БК РФ), а заканчивается — к концу года, следующего за
годом исполнения бюджетов. В частности, в соответствии со ст. 275, 279 БК РФ
бюджетный процесс по федеральному бюджету заканчивается в последних числах ноября
месяца, следующего за годом исполнения ежегодного федерального бюджета. Таким
образом, весь цикл бюджетного процесса длится более двух лет. При этом,
непрерывность бюджетного процесса выражается в том, что бюджетный процесс по
бюджету и государственным внебюджетным фондам на новый финансовый год
начинается тогда, когда еще не закончен бюджетный процесс по бюджету и государственным
внебюджетным фондам на текущий финансовый год.
В бюджетном процессе
принимает участие значительный круг субъектов.
В соответствии со ст. 152 БК
РФ участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ; 2) органы
законодательной (представительной) власти; 3) органы исполнительной власти;
4) органы денежно-кредитного
регулирования; 5) органы государственного и муниципального финансового
контроля; 6) государственные внебюджетные фонды; 7) главные распорядители и
распорядители бюджетных средств; 8) бюджетные учреждения; 9) государственные
и муниципальные унитарные предприятия; 10) другие получатели бюджетных средств,
кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.
Законодательством РФ и субъектов РФ бюджетные полномочия могут быть возложены и
на иные органы.
Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают
из Конституции РФ, согласно положениям которой Президент определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства, включая
финансово-экономическую политику, обращается к Федеральному Собранию с
ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней
и внешней политики государства и, соответственно, с бюджетным посланием,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти и уполномочен использовать в этих целях согласительные
процедуры, в том числе в бюджетном процессе.
Бюджетные полномочия
законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных
органов местного самоуправления сводятся в основном к рассмотрению и
утверждению соответствующих бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также
отчетов об их исполнении. Кроме того, они осуществляют парламентский контроль
на различных стадиях бюджетного процесса (ст. 153 БК РФ).
Органы исполнительной власти
и органы местного самоуправления в свою очередь осуществляют составление проекта бюджета,
внесение его с необходимыми документами и материалами
на утверждение
законодательного (представительного) органа, исполнение бюджета, включая сбор
доходов бюджета, управление государственным или муниципальным долгом,
ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении
бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов. Аналогичные
полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к
государственным внебюджетным фондам (ст. 154 БК РФ).
Органом денежно-кредитного
регулирования,
обладающим бюджетными полномочиями, является Банк России, который совместно с
Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной
Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета
бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным
бумагам РФ. К работе с бюджетными средствами могут также привлекаться иные
кредитные организации для осуществления операций по предоставлению бюджетных
средств на возвратной основе, а также в целом для обслуживания бюджетных
счетов, если на соответствующей территории Банк России нр может выполнить эту функцию (ст. 155—156 БК РФ).
Органы государственного и
муниципального финансового контроля осуществляют в ходе бюджетного процесса финансовый
контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных
целевых программ, нормативных правовых актов в области бюджета (ст. 157 БК РФ).
К числу этих органов относятся: Счетная палата РФ, счетные пала ты в субъектах
РФ и другие органы.
Главным распорядителем
средств бюджета как участником бюджетного процесса является орган государственной
власти РФ, субъекта РФ, орган местного самоуправления, определенные
ведомственной классификацией расходов бюджета и имеющие право распределять
средства соответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и
получателям бюджетных средств.
Перечень главных
распорядителей и распорядителей бюджетных средств определяется органом исполнительной
власти соответствующего уровня в зависимости от структуры органов власти и
способов организации финансовых потоков (ст. 25 БК РФ).
Главными распорядителями
средств федерального бюджет являются, как правило, министерства и ведомства, а
средств бюджетов субъектов РФ — министерства, управления и отделы
дополнительных органов власти субъектов РФ. Например, Министерство внутренних
дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, а управление
здравоохранения администрации субъекта РФ — главным распорядителем соответствующих
средств областного бюджета. На уровне муниципальных образований главного
распорядителя средств по муниципальному образованию может и не быть. Однако в
крупных городах в качестве главного распорядителя средств городского бюджета
выступает глава исполнительного органа местного самоуправления.
Бюджетное законодательство
определяет понятие «главный распорядитель бюджетных средств» в первую очередь
по наличию учетно-распределительной функции, в соответствии с которой
главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов
подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись,
распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и
получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств имеет при этом право на основании
мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в
утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части
распределения средств между ее статьями (ст. 158 БК РФ).
Важное место отводится
главному распорядителю бюджетных средств в заемно-инвестиционном процессе.
Он может быть уполномочен представлять сторону государства, субъекта РФ или органа
местного самоуправления в договорах о предоставлении бюджетных средств на
возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных
инвестиций. С другой стороны, главный распорядитель бюджетных средств
определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг
для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом
нормативов финансовых затрат (ст. 158БКРФ).
Не менее значимы контрольные
полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Он осуществляет
контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования
бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности,
выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Главный распорядитель
бюджетных средств осуществляет также
контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств,
бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств,
государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана
на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность
соответственно Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных
образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных
средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного
распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля
(ст. 160 БК РФ).
Главный распорядитель
бюджетных средств готовит и представляет органу, ответственному за контроль
исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по
выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о
выполнении задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
Главный распорядитель средств
федерального бюджета в пределах своей компетенции осуществляет представительство
государства в судебных органах. Он уполномочен выступать в суде от имени
российской казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными
решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и
органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных
предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Выплата средств по исполнительным листам производится за счет федеральной
казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам
исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета
(п. 10 ст. 158 БК РФ).
Распорядители бюджетных средств как участники бюджетного
процесса — это органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие
право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям
бюджетных средств. Права распорядителей бюджетных средств определены в ст. 159
и 160 БК РФ и почти аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств.
Однако распорядители бюджетных средств реализуют эти права в бюджетном процессе
непосредственно относительно получателей бюджетных средств.
Непосредственное расходование
бюджетных средств осуществляется получателями бюджетных средств,
которыми являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на
получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на
соответствующий год (ст. 162 БК РФ). К числу получателей бюджетных средств
относятся школы, больницы, поликлиники и т.д.
Получатели бюджетных средств
имеют право на своевременное получение и использование бюджетных средств в
соответствии с утвержденной бюджетной росписью, право на своевременное доведение
уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а
также на компенсацию в размере недофинансирования. В свою очередь получатели
бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные
документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно
использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные
на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за
пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных
средств (ст. 163 БК РФ).
В бюджетном процессе главный
распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств и получатель
бюджетных средств взаимосвязаны. Сначала главный распорядитель средств по
соответствующему бюджету распределяет их по подведомственным распорядителям
бюджетных средств, а последние, в свою очередь, по получателям бюджетных
средств. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распорядителем
средств федерального бюджета, его управления в субъектах РФ — распорядителями
бюджетных средств, а районные отделения — бюджетополучателями. Аналогичным образом
существует взаимосвязь вышеназванных участников бюджетного процесса на уровне
субъектов РФ и муниципальных образований. Например, отраслевое, областное
управление является главным распорядителем соответствующих средств областного
бюджета, его районные отделы — распорядителями бюджетных средств, а бюджетные
учреждения (поликлиники, больницы, школы и т.п.) — получателями бюджетных
средств. В муниципальных образованиях эта схема может быть двухступенчатой
(распорядитель — бюджетополучатель), как в большинстве сельских районов. Однако
в Крупных городах она, как правило, сохраняет три уровня, где Главными
распорядителями являются глава исполнительного органа местного самоуправления
и главы административно-территориальных единиц (городских районов), распорядителями
Средств городского бюджета — как правило, отраслевые управления и отделы, а
бюджетополучателями — конкретные бюджетные учреждения и иные организации по
периодически утверждаемому перечню.
Помимо названных участников
бюджетного процесса к их числу относятся и некоторые другие, перечисленные в
ст. 152 БК РФ. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия,
имеющие право на получение бюджетных ассигнований, иные органы, на которые
законодательством РФ и субъектами РФ возложены бюджетные, налоговые и иные
полномочия. Но их роль в бюджетном процессе весьма фрагментарна.
§ 2. Правовые требования к составлению проектов
бюджетов
Составление проекта бюджета — первая стадия в бюджетном
процессе. Ее целью является подготовка реального, экономически обоснованного
проекта бюджета. Правовые основы составления проектов бюджетов определены в
ст. 169—184 БК РФ. При этом, в ст. 184 БК РФ особо выделен порядок составления
проекта федерального бюджета. В законах субъектов РФ, а также в постановлениях
представительных органов местного самоуправления, посвященных бюджетному
процессу, могут содержаться нормы, регулирующие порядок составления
региональных и местных бюджетов.
В Российской Федерации составление
проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и местного
самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов на федеральном
уровне осуществляет Министерство финансов РФ, а на региональном и местном
уровнях — финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Составление проектов бюджетов
различных уровней бюджетов системы РФ осуществляется не синхронно, а сдвинуто
во времени. Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем
за десять месяцев до начала очередного финансового года (ст. 184 БК РФ). В
субъектах РФ и в муниципальных образованиях процесс составления проектов
бюджетов сдвинут во времени на два—три месяца вперед, так как бюджеты этих
уровней зависят от показателей федерального бюджет» в плане формирования их доходной
части. Дополнительного времени требует и взаимоувязка бюджетов субъектов РФ с
бюджетами входящих в них муниципальных образований. Еще больше процедурных
сложностей можно наблюдать в так называемых сложных субъектах РФ, где на
территории одного субъекта РФ находится один или несколько других (Тюменская
область — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; Пермская
область — Коми-Пермяцкий АО и т.п).
Составление бюджетов всех
уровней бюджетной системы основывается, прежде всего, на политических и сугубо
экономических документах. К политическим документам в бюджетном процессе
относится Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная
политика Российской Федерации на очередной финансовый год. Оно направляется
Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному
финансовому году.
К сугубо экономическим
документам, принимаемым во внимание на стадии составления проектов бюджетов,
относятся: прогноз социально-экономического развития, сводный финансовый
баланс территории, а также план развития государственного или муниципального
секторов экономики (п. 3 ст. 172 БК РФ). Прогноз
социально-экономического развития территории (Российской Федерации в
целом, каждого субъекта РФ, муниципальных образований) — это базовый
экономический документ, содержащий информацию о направлениях развития
экономики и социальной сферы в регионе. Проект бюджета на планируемый
финансовый год должен в денежной форме обеспечить реализацию показателей,
зафиксированных в этом документе. Производность проекта бюджета от прогноза
социально-экономического развития территории подтверждается тем, что изменение
показателей последнего влечет изменение основных характеристик проекта бюджета
(ст. 173 БК РФ). Баланс финансовых ресурсов как бюджетообразующий документ
представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
Баланс оставляется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития
территории (ст. 175 БК РФ). План развития государственного или
муниципального сектора экономики также является основополагающим для
проектировки бюджета документом. Это связано с тем, что в названный сектор
экономики выделяется значительная доля бюджетных ресурсов в форме бюджетных кредитов,
ассигнований на выплату заработной платы и т.д. Кроме того, финансовые ресурсы
государственных и муниципальных предприятий могут являться источником неналоговых
доходов бюджетов. Правовые требования к составлению плана развития
государственного или муниципального сектора экономики определены в ст. 178 БК
РФ.
Помимо вышеперечисленных
политических и экономических документов в процессе составления проектов
бюджетов используются сведения, которые в большей части финансовые органы
одного уровня бюджетной системы получают от финансовых органов другого уровня
бюджетной системы. К числу таких сведений относятся:
а) нормативы отчислений от
собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы
РФ;
б) предполагаемые объемы
финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной
системы; в) виды и объемы расходов, передаваемые с одного уровня бюджетной
системы РФ на другой.
Важно подчеркнуть, что
финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований не могут окончательно
спроектировать свои бюджеты до тех пор, пока не получат вышеуказанные сведения
соответственно от Министерства финансов РФ или финансовых органов субъектов
РФ.
Вместе с тем, в процессе
составления проектов бюджетов используются и другие сведения: а) действующее
налоговое законодательство; б) нормативы финансовых затрат на предоставление
государственных и муниципальных услуг; в) нормативы минимальной бюджетной
обеспеченности1.
Составление проекта бюджета
на каждом уровне бюджетной системы предполагает и составление проекта закона
(решения) о бюджете. В ст. 181 БК РФ определены требования к проекту
закона (решения) о бюджете. В юридическом аспекте это есть требования
законодательной техники, которые должны быть соблюдены при составлении проекта
закона (решения) о бюджете.
Законодательно установлен
состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте
закона (решения) о бюджете. Так, в проекте закона (решения) о бюджете должны
содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем
доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета, нормативы
отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней
бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, в проекте закона (решения)
о бюджете должны быть установлены расходы бюджета по разделам, подразделам,
целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов
Российской Федерации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам
других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме
дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую
помощь; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям
бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов
соответствующего бюджета; а также иные показатели, определенные БК РФ,
законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного
самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Проект бюджета составляется
строго в соответствии с бюджетной классификацией, которая обеспечивает
сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.
Органы, составляющие бюджет,
вместе с проектом бюджета и проектом закона (решения) о бюджете подготавливают
еще целый ряд дополнительных материалов, предусмотренных ст. 182 БК РФ, а также
законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
На федеральном уровне стадия
составления проекта бюджета характеризуется тем, что здесь проект федерального
бюджета составляется совместно с проектами бюджетов государственных
внебюджетных фондов на очередной финансовый год. Точнее, на федеральном уровне
правлениями Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского
страхования, Фонда социального страхования РФ составляются проекты бюджетов
этих внебюджетных фондов и представляются Правительству РФ для последующего
внесения в Государственную Думу РФ (ст. 145 БК РФ). Одновременно Правительство
РФ утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его
в Государственную Думу (п. 9 ст. 184 БК РФ).
На уровне субъектов РФ
правления территориальных фондов обязательного медицинского страхования
составляют проекты бюджетов этих фондов для последующего их внесения в законодательные
(представительные) органы власти субъектов РФ.
§
3. Бюджетная классификация
Составление и исполнение
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с
бюджетной классификацией.
Бюджетная классификация — это
группировка доходов и расходов бюджетов, а также источников финансирования
дефицитов этих бюджетов.
Бюджетная классификация
необходима для того, чтобы обеспечить сопоставимость показателей бюджетов всех
уровней. Иначе говоря, — для того, чтобы в бюджетах разного уровня бюджетной
системы можно было легко найти расходы, выделяемые на одни и те же цели, или
доходы, поступающие из одного и того же источника.
Бюджетная классификация имеет
очень важное значение в бюджетном процессе, а точнее — на стадии составления и
исполнения бюджетов. Именно" на этих стадиях бюджетного процесса
возникает необходимость сопоставления показателей различных доходов и расходов
федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов.
В силу значимости бюджетной
классификации для бюджетного процесса ее понятие и состав определены в БК РФ
(ст. 18—27) и конкретизированы в Федеральном законе «О бюджетной классификации
Российской федерации» от 15 августа 1996 г. с изменениями и дополнениями'.
Бюджетная
классификация включает:
— классификацию доходов
бюджетов РФ;
— функциональную
классификацию расходов бюджетов РФ;
— экономическую классификацию
расходов бюджетов РФ;
— классификацию источников
внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
классификацию источников
внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
— классификацию видов
государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
— классификацию видов государственного
внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;
— ведомственную классификацию
расходов федерального бюджета.
Из всех вышеперечисленных
видов бюджетной классификации РФ едиными для бюджетов всех уровней бюджетной
системы являются:
а) классификация доходов
бюджетов РФ; б) функциональная классификация расходов бюджетов РФ; в)
экономическая классификация расходов бюджетов РФ; г) классификация источников
финансирования дефицитов бюджетов РФ. Эти классификации утверждаются
федеральным законом.
Классификация доходов бюджетов Российской
Федерации основана на подразделении конкретных видов доходов по источникам и
способам их получения (ст. 20 БК РФ). Например, такие доходы бюджета, как
налоги на имущество, подразделяются по источникам их получения на налог на
имущество физических лиц и налог на имущество предприятий, а по способам их
получения — на налог на имущество, переходящее в порядке наследования или
дарения, налог на операции с ценными бумагами. В данном случае источником
получения дохода в бюджет является имущество физических лиц и предприятий, а
способами получения — операции с ценными бумагами и сделки по переходу
имущества в порядке наследования или дарения. Расходы бюджетов всех уровней
бюджетной системы, прежде всего, классифицируются функционально, ведомственно и
экономически.
Функциональная классификация
расходов
бюджетов является группировкой расходов по основным функциям государства,
например, выделяются расходы на национальную оборону, международную деятельность,
правоохранительную деятельность и т.д. функциональная классификация имеет
несколько уровней: разделы, подразделы, статьи, а также виды расходов бюджета.
Ведомственная классификация расходов бюджета является
группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным
распорядителям средств бюджетов. Она утверждается по каждому бюджету.
Перечень главных
распорядителей средств федерального бюджета, утверждается федеральным законом
(ст. 24 БК РФ). В соответствии с федеральным законом «О бюджетной классификации
Российской Федерации» главными распорядителями расходов федерального бюджета, в
частности, являются: Министерство экономического развития и торговли РФ,
Министерство энергетики РФ, Министерство путей сообщения РФ и др.
Расходы федерального бюджета
по главным распорядителям средств федерального бюджета утверждаются федеральным
законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 24 ВК РФ). В
частности, на 2001 г. они утверждены в Приложении № 1 к федеральному закону «О
федеральном бюджете на 2001 год», которое называется «Ведомственная структура
расходов федерального бюджета на 2001 год».
Перечень главных
распорядителей средств бюджетов субъектов РФ, распорядителей средств местных
бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ,
органом местного самоуправления (ст. 25 БК РФ).
Экономическая классификация
расходов
бюджетов Российской федерации является группировкой расходов бюджетов всех
уровней бюджетной системы по их экономическому содержанию (ст. 22 БК РФ). Экономическая
классификация предполагает подразделение всех расходов на текущие и
капитальные. В рамках этих групп расходов выделяются различные подгруппы
расходов: закупки товаров и оплата услуг, субвенции, субсидии, трансферты и
т.д. В конечном итоге, в экономической классификации все расходы дробятся по
элементам затрат, т.е. направляются на оплату труда, на капитальный ремонт, на
командировки и т.д.
Классификация источников
финансирования дефицитов бюджетов РФ является группировкой заемных средств, привлекаемых
Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления для
покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 23 БК РФ).
Законодательные
(представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут детализировать
объекты бюджетной классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов
построения и единства бюджетной классификации РФ.
§ 4. Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов
Рассмотрение и утверждение
бюджетов начинается с момента внесения проекта закона (решения) о бюджете на
рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 185—214 БК РФ).
Орган исполнительной власти,
орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на
очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного)
органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный
для федерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ; для бюджета субъекта РФ —
законом данного субъекта; для местного бюджета — правовыми актами органа
местного самоуправления. Таким же образом устанавливается порядок рассмотрения
проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения.
Бюджетное законодательство
требует, чтобы порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его
утверждения, установленный законом субъекта РФ, правовыми актами органа
местного самоуправления, обеспечивал рассмотрение и утверждение указанного
проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также
утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей,
установленных в ст. 181 БК РФ. Одновременно с проектом закона о бюджете на
очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов. При этом проекты изменений
российского налогового законодательства вносятся субъектом права
законодательной инициативы на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным)
органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.
Правительство РФ вносит на
рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и сопутствующие ему документы и материалы
не позднее 26 августа текущего года.
Банк России до 1 октября текущего
года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой
государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год.
Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство
РФ.
Проект федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок,
если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.
Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.
Государственная Дума рассматривает
проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в
четырех чтениях.
Российский парламент
рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в
Государственную Думу Правительством РФ.
В первом чтении обсуждаются
самые основные характеристики этого проекта:
доходы федерального бюджета
по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
распределение доходов от
федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
РФ;
дефицит федерального бюджета
в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной
финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;
общий объем расходов
федерального бюджета на очередной финансовый год.
При этом Государственная Дума
заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго
профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения,
а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии
или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия парламентом
указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики
федерального бюджета. При утверждении в первом чтении основных характеристик
федерального бюджета Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит
федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное
заключение Правительства РФ.
В случае отклонения в первом
чтении проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
Государственная Дума может:
передать указанный
законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального
бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета
Федерации и Правительства РФ,
для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального
бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в
заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения,
и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение
бюджета;
вернуть указанный
законопроект в Правительство РФ на доработку;
поставить вопрос о доверии
Правительству РФ.
Федеральные законы о бюджетах
государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о
размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по
оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и
перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны
быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта
федерального закона о федеральном бюджете.
При рассмотрении
Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
год во втором чтении происходит конкретизация показателей бюджета, утвержденных
в первом чтении. Здесь утверждаются: расходы федерального бюджета по разделам
функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема
расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении; размер
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума
рассматривает во втором чтении указанный законопроект в течение 15 дней со дня
его принятия в первом чтении.
Если Государственная Дума во
втором чтении отклоняет проект закона о федеральном бюджете, она передает
указанный законопроект в согласительную комиссию.
При рассмотрении
Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете в третьем чтении
утверждаются следующие основные показатели бюджета: расходы федерального бюджета
по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным
распорядителям средств федерального бюджета; распределение средств Федерального
фонда финансовой поддержки субъектов РФ основные показатели государственного
оборонного заказа; расходы федерального бюджета на финансирование федеральных
целевых и прочих программ; перечень законодательных актов (статей, пунктов,
подпунктов, абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на
очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства
на их реализацию.
В четвертом чтении проект закона о федеральном
бюджете голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной
Думой закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти
дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, федеральный
закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному
рассмотрению Советом Федерации в соответствии с п. «а» ст. 106 Конституции РФ.
Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со
дня его представления Государственной Думой, причем голосование проводится на
предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации закон о федеральном
бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для
подписания и обнародования.
В случае отклонения закона о
федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается
для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. По
результатам ее работы Государственная Дума повторно рассматривает закон о
федеральном бюджете в одном чтении. Принятый Государственной Думой в
результате повторного рассмотрения закон о федеральном бюджете снова в том же
порядке передается в Совет Федерации.
В случае отклонения
Президентом РФ закона о федеральном бюджете указанный закон передается для
преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав
согласительной комиссии включается представитель Президента РФ.
Законодательство допускает
возможность возникновения такой ситуации, когда закон о бюджете не вступает
в силу с начала финансового года. Это может быть: а) в случае непринятия
Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год до 15 декабря текущего года;
б) в случае невступления в
силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим
причинам до 1 января очередного года. В такой ситуации Государственная Дума
может принять федеральный закон о 4'инансировании расходов из федерального
бюджета в первом квартале очередного финансового года и федеральные органы
исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в
соответствии с указанным федеральным законом. Если такой закон не принят, вводится
режим временного управления бюджетом (ст. 190 БК РФ), который
предусматривает, что орган, исполняющий этот бюджет, правомочен:
осуществлять расходование
бюджетных средств на цели, определенные законодательством, но не более 1/4
ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 — в расчете
на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной
классификаций расходов бюджетов РФ;
не финансировать расходы, не
предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый
год.
При этом бюджетное
регулирование осуществляется в размерах и порядке, которые определены законом
(решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения
средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной
системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на
предыдущий финансовый год.
В субъектах РФ и
муниципальных образованиях проект бюджета рассматривается и утверждается законодательным
(представительным) органом, как правило, в трех или даже в двух чтениях.
§
5. Правовой режим исполнения бюджетов
Исполнить бюджет — значит
своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя
произвести все запланированные по бюджету расходы'.
В России установлено казначейское
исполнение бюджетов. Это означает, что на органы исполнительной власти
возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами
бюджетов и бюджетными средствами. Они являются кассирами всех распорядителей и
получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств
от имени и по поручению бюджетных учреждений. Федеральный бюджет исполняется
Федеральным казначейством. Осуществление бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов осуществляется, как правило, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных
образований. Однако исполнение и этих бюджетов может осуществляться через
федеральное казначейство на основании заключенных соглашений (ст. 168 БК РФ).
Исполнение бюджетов
государственных внебюджетных
фондов осуществляется федеральным казначейством (ст. 148 БК РФ).
Бюджеты всех уровней
бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип
единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета,
привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и
осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций
по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами РФ. Единый счет
федерального бюджета (единый счет федерального казначейства) находится в
ЦБ РФ. Соответственно, имеются единые счета бюджетов субъектов РФ и
бюджетов муниципальных образований.
Все доходы, расходы бюджета,
а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат
бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. Единый план счетов
бюджетного учета устанавливается Правительством РФ.
Исполнение всех бюджетов
осуществляется по доходам и по расходам.
Исполнение бюджетов по доходам
предусматривает:
а) перечисление и зачисление
доходов на единый счет бюджета;
б) распределение в
соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
в) возврат излишне уплаченных
в бюджет сумм доходов;
г) учет доходов бюджета и
составление отчетности о доходах соответствующего бюджета (ст. 218 БК РФ).
Исполнение бюджетов по
расходам представляет собой технически достаточно сложный процесс. Он состоит
из двух процедур:
процедуры
санкционирования и процедуры финансирования.
Смысл процедуры санкционирования
при исполнении бюджетов заключается в том, чтобы исключить принятие к
финансированию расходов, не утвержденных законом (решением) о соответствующем
бюджете (ст. 247 БК РФ). Процедура санкционирования начинается с составления и
утверждения бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным
распорядителем бюджетных средств на основе утвержденного бюджета по распорядителям
и получателям бюджетных средств. Она предусматривает выделение бюджетных
средств названным субъектам на каждый квартал в соответствии с функциональной и
экономической классификациями расходов. На основе бюджетной росписи,
составленной каждым главным распорядителем по соответствующему бюджету,
составляется сводная бюджетная роспись (органом, составляющим проект бюджета),
которая направляется в орган, исполняющий бюджет. Последний доводит показатели
сводной бюджетной росписи до распорядителей и получателей бюджетных средств в
форме уведомления о бюджетных ассигнованиях'. Уведомление о бюджетных
ассигнованиях представляет собой информативный документ, на основе которого
каждое бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение
вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по
установленной форме.
На основе сводной бюджетной
росписи орган, исполняющий бюджет, берет на себя бюджетное обязательство. Бюджетное
обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность
совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного
срока в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Формой бюджетного
обязательства является такой документ, как лимит бюджетных обязательств.
Он доводится до распорядителя и получателя бюджетных средств органом,
исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимит бюджетных
обязательств указывает на объем бюджетных обязательств, которые берет на себя
орган, исполняющий бюджет.
На основе лимитов бюджетных
обязательств получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных
обязательств путем составления платежных и иных документов, необходимых
для совершения расходов. Эти документы направляются в орган, исполняющий
бюджет. Он их проверяет на предмет соответствия требованиям бюджетного
законодательства, доведенным лимитам бюджетных обязательств и т.д. Тем самым
орган, исполняющий бюджет, подтверждает денежное обязательство. В случаях,
установленных п. 4 ст. 226 БК РФ, этот орган может отказаться подтвердить
денежное обязательство. На этом процедура санкционирования бюджетных расходов
заканчивается.
Процедура финансирования в
ходе исполнения бюджета заключается в непосредственном расходовании денежных
средств.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с
единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в
пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен
соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Процедура финансирования
расходов бюджета включает в себя последовательно совершаемые действия:
— разрешение на осуществление
платежа,
— осуществление платежа (ст.
252 БК РФ).
Разрешение на осуществление
платежа представляет собой разрешительную надпись органа, исполняющего бюджет,
на платежных документах получателя бюджетных средств. На основе этой разрешительной
надписи производится платеж из соответствующего бюджета в пользу получателя
бюджетных средств.
В процессе исполнения
бюджетов возможно сокращение расходов бюджета. Установлено два правовых
режима сокращения расходов бюджета (ст. 229 и 230 БК РФ). Первый режим
предусматривает сокращение расходов бюджета менее чем на 10%. Он может быть
введен Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или
органом местного самоуправления в случае, если доходная база бюджета и т.д.
снижается так, что это приводит к неполному по сравнению с утвержденным
бюджетом финансированию расходов менее чем на 10% годовых назначений. Второй
режим предусматривает сокращение расходов более чем на 10%. Он имеет место,
если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений
доходных источников и т.д., что приводит к неполному по сравнению с
утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых
назначений. В этом случае орган исполнительной власти представляет
законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений
и дополнений в закон о бюджете. Законодательный (представительный) орган
рассматривает законопроект в порядке, предусмотренном для соответствующего
бюджета. Если проект закона о внесении изменений и дополнений и закон о бюджете
не принимается в течение 15 дней со дня его внесения на рассмотрение
законодательного (представительного) органа, орган исполнительной власти имеет
право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия
законодательного решения по данному вопросу при условии, что законом (решением)
о бюджете субъекта РФ, местном бюджете не предусмотрено иное.
В качестве одной из
оперативных мер по защите бюджетных средств при исполнении бюджета используется
блокировка расходов бюджета (ст. 231 БК РФ). Имеется в виду сокращение
лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных
обязательств при наступлении определенных условий. Блокировка расходов бюджета
осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе
исполнения бюджета.
Использование доходов, фактически полученных при
исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете,
также регулируется бюджетным законодательством. Доходы, фактически полученные
при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете,
направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета
и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и
дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом уполномоченный исполнительный
орган подготавливает и утверждает дополнительную бюджетную роспись. Доходы,
фактически полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской
деятельности при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о
бюджете и сверх сметы доходов и расходов, направляются на финансирование
расходов данных бюджетных учреждений.
В ходе исполнения бюджета в
случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем
бюджетных средств возможно проведение зачета денежных средств
(исключительно при условии наличия задолженности получателя бюджетных средств
по платежам в бюджет). Порядок проведения зачета денежных средств определяется
Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного
самоуправления.
В ходе исполнения закона
(решения) о бюджете может возникнуть необходимость внесения в него изменений.
БК РФ регулирует этот вопрос относительно закона о федеральном бюджете (ст.
212—214 БК РФ). Он устанавливает, что проект федерального закона о внесении
изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете разрабатывает
и представляет в Государственную Думу Правительство РФ. При этом предложения о
внесении изменений и дополнений в закон о бюджете могут вносить И иные
субъекты права законодательной инициативы.
В том случае, если ожидается
снижение поступлений в федеральный бюджет и это может привести к изменению
финансирования более чем на 10% годовых назначений. Правительство РФ должно
внести на рассмотрение Государственной Думы законопроект о внесении изменений
и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Этот законопроект
рассматривается Государственной Думой в трех чтениях в течение 15 дней. Если
законопроект в указанный срок не принимается, Правительство РФ имеет право на
пропорциональное сокращение расходов федерального бюджета впредь до принятия
закона по данному вопросу. В других случаях проекты федеральных законов о
внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете
рассматриваются в порядке, определенном Регламентом Государственной Думы, при
соблюдении некоторых дополнительных процедур.
Финансовый год завершается 31
декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря.
Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение
денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28
декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить
принятые и подтвержденные денежные обязательства. Счета, используемые для
исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
§
6. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета
Подготовка
отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение, и утверждение — это заключительный
этап бюджетного процесса.
Отчет об исполнении бюджета
готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей,
распорядителей и получателей бюджетных средств. Так, в соответствии со ст. 274
БК РФ в конце каждого финансового года Министр финансов издает распоряжение о
закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и
бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании
распоряжения Министра финансов все получатели средств из федерального бюджета
готовят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных
средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Министерство
финансов РФ, как главный распорядитель бюджетных средств, по указанным
расходам готовит сводный отчет о расходах федерального бюджета, осуществленных
путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд и т.д.
Ежегодно не позднее 1 июня
текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную
палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год
в форме федерального закона. Отчет об исполнении федерального бюджета должен
быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые
применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на
отчетный год.
Отчет об исполнении
федерального бюджета подвергается внешней проверке. Счетная палата РФ проводит
проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и
готовит заключение, используя материалы и результаты проведенных в течение
года контрольных мероприятий. Конкретное содержание и форма заключения Счетной
палаты определяются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации.
Государственная Дума
рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после
получения заключения Счетной палаты.
По итогам рассмотрения отчета
об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная
Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении федерального
бюджета или об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
В субъектах РФ единственной
особенностью этой стадии бюджетного процесса является иной принцип определения
сроков представления отчета об исполнении бюджета законодательному органу. В
зависимости от региона отчет об исполнении бюджета направляется в
законодательный орган не позднее, чем через десять дней — две недели после
представления сведений об исполнении бюджета в Министерство финансов РФ. Такой
же принцип как правило действует и на уровне муниципального образования.
Отчеты об исполнении бюджетов
Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда
обязательного медицинского страхования составляются правлениями этих фондов и
представляются Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному
Собранию в виде федерального закона.
Отчет об исполнении бюджета территориального
фонда обязательного медицинского страхования составляется правлением этого
фонда и представляется органам исполнительной власти субъекта РФ для внесения
на рассмотрение и утверждение законодательному органу власти субъекта РФ в
форме закона субъекта РФ (ст. 149БКРФ).
§ 7. Государственный и муниципальный финансовый
контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса
Контроль осуществляется на
всех стадиях бюджетного процесса. Органы финансового контроля в соответствии с
БК РФ входят в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, и таким
образом являются участниками бюджетного процесса.
Полномочия органов
государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным
законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов РФ о
контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного
самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной
власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля
соответствующих органов исполнительной власти. В БК РФ вопросам государственного
и муниципального финансового контроля посвящен раздел IX.
Организация финансового
контроля исходит из конституционных принципов разделения властей и бюджетного
федерализма. Субъекты РФ наделены правом создавать собственные органы финансового
контроля. Органы местного самоуправления также самостоятельно определяют формы
и организацию контроля за финансовыми ресурсами, находящимися в их
распоряжении.
Органы государственного и
муниципального 4зинансового контроля, созданные соответственно законодательными
(представительными) органами РФ и субъектов РФ, представительными органами
местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих
бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы
проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и
иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ,
актов органов местного самоуправления.
Законодательные
(представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:
предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения
проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по
бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль — в ходе рассмотрения
отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий,
рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов
местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими
запросами;
последующий контроль — в ходе рассмотрения и
утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Контроль законодательных
(представительных) органов, представительных органов местного самоуправления
предусматривает их право на получение от органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении
бюджета, оперативной информации в ходе его исполнения; а также право на
утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета. Они также уполномочены
образовывать специализированные контрольные органы (Счетная палата РФ,
контрольные палаты, другие органы законодательных (представительных) органов
субъекте» РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита
бюджетов и выносить оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы исполнительной власти
и местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для
осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным)
органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их
компетенции по бюджетным вопросам, установленной российским законодательством.
В последние годы в России
складывается система органов внешнего (независимого) государственного финансового
контроля, представленного счетными, контрольно-счетными палатами.
Счетная палата РФ является
конституционный органом (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ) и образуется в первую
очередь для контроля за исполнением федерального бюджета. Вместе с тем, в соответствии
с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» она также
уполномочена контролировать внебюджетные фонды, финансовую эффективность
использования государственной собственности, заемные средства, обращение государственных
финансов в финансово-кредитных учреждениях.
Счетная палата использует все
формы контроля — предварительный, текущий и последующий, и все методы контроля
— от ревизии до экономического анализа.
Аналогичные органы — палаты,
комитеты, комиссии, созданы в большинстве субъектов РФ и в некоторых крупных
муниципальных образованиях (например, в городах Тюмени, Екатеринбурге,
Волгограде). При неоднородности организационно-правовых форм они имеют
идентичные задачи и близкие по объему функции и полномочия.
Органы государственного,
муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ,
органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий
контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов.
Финансовый контроль,
осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления,
исполняется Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством, финансовыми
органами субъектов РФ и муниципальных образований, главными распорядителями и
распорядителями бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового
контроля органами исполнительной власти, органами местного самоуправления
устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и
нормативными правовыми актами России, субъектов РФ и органов местного
самоуправления.
Министерство финансов РФ
осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными
распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В
установленных законодательством случаях Минфин России может осуществлять
контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Минфин
России также организует финансовый контроль и проверки юридических лиц —
получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и
бюджетных инвестиций. Для координации и непосредственного проведения
контрольной работы в рамках Министерства финансов РФ образован Департамент
государственного контроля и аудита, имеющий в субъектах РФ территориальные
отделения — контрольно-ревизионные управления.
Федеральное казначейство
осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с
бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных
средств, кредитных организаций, других участников
бюджетного процесса по
исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов,
взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в
процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Главные распорядители,
распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием
бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения их
целевого использования и своевременного возврата, а также представления
отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные
распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных
государственных и муниципальных предприятий и бюджетных учреждений.
При самостоятельном
исполнении бюджетов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований
осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных
распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных
организаций, других участников бюджетного процесса. В случае передачи
исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы
осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями
и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения,
целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных
инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.
При рассмотрении отчета об
исполнении бюджета в органе исполнительной власти субъекта РФ или органе
местного самоуправления может быть назначена внутренняя проверка указанного
отчета. Внутренняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется
органами Министерства финансов РФ в соответствии с заключенными соглашениями
между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного
самоуправления и Министерством финансов РФ.
До начала рассмотрения отчета
об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка
указанного отчета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется
соответствующими контрольными органами представительных органов.
Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после
получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими
контрольными органами. Представительный орган имеет право обратиться в органы
прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета
принятому закону (решению) о бюджете и привлечения к ответственности виновных
должностных лиц.
Необходимо отметить, что в
ряде регионов отсутствуют как контрольно-счетные органы, так и территориальные
контрольно-ревизионные управления Министерства финансов РФ. В целом следует
иметь в виду, что правовая база контроля в бюджетном процессе еще весьма
несовершенна и находится в процессе разработки и унификации.
Глава 11 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ (МЕСТНЫХ) ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ
§
1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых
государственных и муниципальных фондов
Целевые государственные и
муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой
системе России недавно. Первоначально они создавались преимущественно как государственные
внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г.
Как внебюджетный в числе первых был создан в России Пенсионный фонд РФ, затем
стали появляться и другие.
С помощью внебюджетных фондов
государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои
финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых
лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или
иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что в
государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов,
поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.
Вместе с тем, с 1994 г. в
федеральном бюджете, а затем и в бюджетах субъектов РФ стали формироваться
целевые бюджетные фонды.
К числу целевых государственных фондов относятся и создающиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как правило, не носят название «внебюджетные», средства на их образование нередко поступают, помимо других источников, из федерального бюджета.
Наконец, существует целый ряд
целевых государственных „фондов, которые создаются Правительством РФ в виде
государственных