Одновременно предусматривался ряд гарантий против
установления единоличной диктатуры президента (автома-
тический созыв парламента, запрос мнения Конституцион-
ного совета и т. п.). Однако деятельность президента в
период чрезвычайного положения никем не контролирова-
лась. В соответствии со ст. 19 свои наиболее важные
полномочия:
назначение правительства, роспуск палаты, введение в
действие исключительных полномочий, передача законопро-
ектов на референдум и ряд других - президент осущест-
влял единолично, без контрасигнирования со стороны
премьера и соответствующих министров. Остальные акты
президента требовали министерской скрепы, и, таким об-
разом, премьерминистр нес за них политическую ответс-
твенность перед парламентом.
Конституция 1958 г. отказалась от прежней политичес-
кой практики избрания президента парламентом. Отныне он
должен был избираться коллегией выборщиков, в которой
члены парламента составляли ничтожную часть. Позднее
косвенные выборы президента были заменены прямыми.
Второе место в государственном механизме Пятой рес-
публики было отведено правительству. В самом общем виде
его компетенция закреплялась в ст. 20 Конституции: пра-
вительство должно определять и осуществлять "политику
нации", распоряжаться администрацией и вооруженными си-
лами. Премьер-министр, полномочия которого определены
более подробно, должен руководить деятельностью прави-
тельства, нести ответственность за оборону страны,
обеспечивать исполнение законов, издавать нормативные
акты в порядке регламентарной власти, назначать на во-
енные и гражданские должности.
Таким образом, высшая исполнительная власть, по
конституции, была недостаточно четко распределена между
президентом и премьер-министром, но предполагалось, что
премьер, обладая определенной автономией, осуществляет
повседневное руководство внутренней политикой. Конкрет-
ные формы взаимодействия президента и премьера зависели
от согласованности их действий при стратегическом вер-
ховенстве президента и, главным образом, от расстановки
партийно-политических сил.
На последнее место среди высших государственных ор-
ганов Конституция 1958 г. поместила парламент. Он сос-
тоял из двух палат - Национального собрания и Сената,
которые были практически равноправными. Национальное
собрание избиралось прямым голосованием. Сенат, избира-
емый путем косвенного голосования коллегиями выборщи-
ков, должен был обеспечивать представительство террито-
риальных единиц республики и французов, проживавших за
пределами Франции. Особые "сдерживающие" полномочия Се-
ната, обладающего правом вето в отношении проектов
конституционных изменений, могли стать тормозом при
прохождении важных законопроектов.
Специальный раздел Конституции был посвящен взаимо-
отношениям между парламентом и правительством, в кото-
ром отчетливо закреплялась доминирующая роль правитель-
ства. Тщательно оформленное функциональное разделение
"властей", подробная регламентация деятельности, струк-
туры и процедуры заседаний парламента имели целью соз-
дание системы "рационализированного" парламентаризма
вместо парламентарных моделей Третьей и Четвертой рес-
публик.
Акты парламента могли регулировать строго определен-
ный и сравнительно небольшой круг вопросов (структура и
принципы организации государственного аппарата,
права и свободы, гражданство, налоги, основные принципы
гражданского, уголовного, трудового права и др.). По
этим вопросам правительство также могло издавать норма-
тивные акты, имеющие силу закона (ордонансы), но только
с разрешения парламента. Возможность подобного рода де-
легирования парламентом своих полномочий была прямо
предусмотрена в Конституции, а последующая практика
закрепила такое положение. Все остальные вопросы должны
были решаться в административном порядке, регламентар-
ной властью кабинета, т. е. путем декретов.
Правительство обладало также значительными полномо-
чиями по контролю над законодательным процессом. Прежде
всего оно, по сути, определяло повестку дня работы пар-
ламента. Правительственные законопроекты должны были
рассматриваться в первую очередь. Правительство могло
также использовать целый ряд средств по отклонению вне-
сенных парламентариями поправок в законопроект и прове-
дению голосования без обсуждения (ст. 40, 41, 44, 45 и
др.). Для принятия финансового законопроекта, например,
парламенту устанавливался определенный срок. Если в
этот срок бюджетный закон не принимался, он мог быть
введен в действие правительственным декретом.
Конституция 1958 г. устанавливала ответственность
правительства перед парламентом. Однако принятие "резо-
люции порицания", которая обязывала бы правительство
уйти в отставку, было обставлено многочисленными усло-
виями (ст. 49). Правительству могло быть отказано в до-
верии только абсолютным большинством голосов, а если
инициаторы резолюции не собирали такого большинства,
они утрачивали право вносить новую в течение той же
парламентской сессии.
Таким образом, хотя система органов, по Конституции
1958 г., обладала атрибутами парламентарной республики
(ответственность правительства перед парламентом, ми-
нистерская скрепа актов президента и т. п.), наиболее
существенные полномочия в определении и проведении го-
сударственной политики были переданы президенту. Обшир-
ные прерогативы президента Франции, предусмотренные
конституцией, не имели аналога даже в президентских
республиках. Режим Пятой республики стал в теории име-
новаться смешанным "президентско-парламентским" или
"косвенным президентским" режимом, став образцом сво-
еобразной
гибридной, а на деле новой, самостоятельной формы прав-
ления, получившей в политической науке наименование
"полупрезидентская республика".
Судебная власть, по Конституции 1958 г., провозгла-
шалась "хранительницей личной свободы". Особое положе-
ние среди судов занял Конституционный совет, который
сосредоточил в своих руках контроль за конституцион-
ностью нормативных актов и, несмотря на отсутствие пря-
мого указания об этом, право толковать основной закон.
Классическим примером системы специализированных судов
является и существование во Франции органов администра-
тивной юстиции во главе с Государственным советом.
В юрисдикцию административных судов входит решение
вопросов о соответствии закону актов и действий испол-
нительных органов и должностных лиц, на практике - от
решений муниципалитетов до актов президента. В осталь-
ном же традиционные формы судоустройства по прежнему
сохраняются и действуют с незначительной модернизацией
в 1970-х гг. (Кодекс судоустройства 1978 г.).
Конституция 1958 г. очень скупо регламентировала
систему местного управления. Вместе с тем французская
(континентальная) модель местного управления стала об-
разцом для подражания в большинстве стран мира. В ней
определенным образом сочетаются прямое государственное
управление на местах и местное самоуправление, причем
агенты государственной администрации осуществляют над-
зор за деятельностью местных представительных органов.
Одновременно нижестоящие звенья системы подчиняются вы-
шестоящим. В этой сфере Конституция 1958 г. следовала
распространенной теории, согласно которой существуют
"естественные" административно-территориальные единицы
(село, город и др.), которые могут и должны формировать
свои органы самоуправления, и "искусственные" образова-
ния, т. е. созданные актами центральной власти (регион
и т. п.), в которых управление осуществляется только
представителями центральной власти. По конституции,
местными коллективами республики являются коммуны, де-
партаменты, заморские территории, которые свободно уп-
равляются выборными советами (ст. 72). Низовой единицей
стала коммуна (село или город), жители которой избирают
свой орган самоуправления - муниципальный совет. В де-
партаментах избираются генеральные советы. "Искусствен-
ным образованием",не имеющим представительных органов,
стал регион. Функции местной администрации в департа-
ментах и регионах были возложены на префектов и супре-
фектов, которые являются представителями центра на мес-
тах.
Развитие политической системы Франции в 60-80-х гг.
XX в. Основной тенденцией развития политической системы
Пятой республики в первые десятилетия ее существования
явилось дальнейшее усиление президентской власти, ее
персонализация. Президент стал на практике не только
главой государства, но и главой правительства, одновре-
менно ослаблялось и какое-либо противодействие законо-
дательной власти.
Значительную роль в такой эволюции президентской
власти сыграли конституционная реформа 1962 г., осу-
ществленная де Голлем посредством референдума, которая
изменила порядок выборов президента. Отныне избрание
президента должно было происходить с помощью всеобщего
голосования.
Действительный смысл реформы заключался в противо-
поставлении главы государства как непосредственного и
единственного избранника народа избираемому таким же
способом Национальному собранию.
Кроме того, дальнейшее усиление президентской власти
было связано с возможностью главы государства опираться
на парламентское большинство, поскольку в 60- 70-х гг.
президент неизменно выступал как лидер голлистской пар-
тии. Имея поддержку большинства в парламенте, он факти-
чески возглавлял и правительство, оттеснив его формаль-
ного главу - премьер-министра. Полная зависимость
премьер-министра и правительства от воли президента,
фактическая ответственность правительства перед главой
государства вследствие совпадения президентского и пар-
ламентского большинства стали характерной чертой Пятой
республики в это время. Центром принятия государствен-
ных решений стала главным образом личная канцелярия
президента, свободный от всякой политической ответс-
твенности разветвленный аппарат Елисейского дворца. За-
метной тенденцией в развитии режима Пятой республики в
60-70-х гг. стала и централизация судебно-полицейского
аппарата. Были созданы чрезвычайные органы политической
юстиции, расширены полномочия полиции и префектов.
Вместе с тем отмечались определенные сдвиги и в укреп-
лении гарантий прав личности. В 1971 г. Конституционный
совет признал преамбулу к Конституции 1958 г. (со ссыл-
ками на права человека в Декларации 1789 г. и Конститу-
ции 1946 г.) составной частью "конституционного блока"
и обязал органы государственной власти уважать положе-
ния этой преамбулы как конституционные принципы. Кроме
того, начиная с 1971 г., Конституционный совет деклари-
ровал целый ряд положений, определяющих принципы право-
вого статуса личности (так называемая Судебная хартия
прав человека).
Серьезные изменения в расстановке социально-полити-
ческих сил во Франции проявились в период 1973-1976
гг., когда голлистская партия утратила абсолютное боль-
шинство мест в парламенте и уступила важнейшие госу-
дарственные посты представителям других правых и цент-
ристских группировок. Одновременно с изменением соци-
альной базы и падением голлистской партии усилилось
влияние левых сил. В 1972 г. реформированная Социалис-
тическая партия (ФСП) и Французская коммунистическая
партия подписали совместную Программу демократического
Правительства народного единства. Программа предусмат-
ривала проведение в стране социально-экономических и
политических преобразований, восстановление роли и
престижа парламента и др. Противостояние двух партийных
блоков - коалиции левых сил, с одной стороны, и право-
центристской коалиции (ОПР-СФД) - с другой, получило
название "биполяризации" политической жизни, став опре-
деляющей чертой развития политической системы Франции.
"Биполяризация" открыла непосредственную возможность
прихода к власти левого блока, а также изменений во
взаимоотношениях властей. Президент и правительство
могли отныне стать представителями противостоящих груп-
пировок, и их фактическая роль прямо зависела от связи
с партийно-парламентским большинством.
В 1981 году Социалистической партии удалось завое-
вать пост президента, получив абсолютное большинство
мест в парламенте, и сформировать правительство. Сохра-
нив основные положения Конституции 1958 г., касающиеся
центрального аппарата Пятой республики, правительство
социалистов вместе с тем приняло закон о децентрализа-
ции местного управления, упразднив традиционную долж-
ность пре-
фекта (потом восстановленную), ввело, хотя и в урезан-
ном виде, пропорциональную избирательную систему. Мест-
ные органы власти получили большую самостоятельность в
финансовых и других вопросах управления. В соответствии
с законами 1983 г. подчинение нижестоящих органов само-
управления вышестоящим было ограничено определенными
направлениями деятельности (образование, здравоохране-
ние и т. п.), несколько смягчен был административный
контроль центра над местными органами самоуправления.
Право избирать представительные органы (самоуправления)
было предоставлено регионам.
Период 1986-1988 гг. стал уникальным в том отноше-
нии, что помимо определенной переоценки роли государс-
тва, Пятая республика впервые испытала новацию "раз-
дельного правления" - сосуществования президента-социа-
листа и правоцентристского правительства, опирающихся
на оппозиционные друг другу политические блоки. Второй
такой период "сосуществования" продолжался с 1993 по
1995 г., а с 1997 г., напротив, социалистическое прави-
тельство "сосуществует" с президентом-голлистом.
Политические события 80-90-х гг. показали, что, нес-
мотря на все сложности и перипетии партийного соперни-
чества, примат президентской власти во всех областях
государственной жизни и ныне остался неизменным. Не
случайно наиболее распространенными оценками Пятой рес-
публики являются такие характеристики, как "суперпрези-
дентская республика" или "ультрапрезидентский режим".
Вместе с тем парламент - арена партийного соперничест-
ва, и в условиях политической поляризации глава госу-
дарства еще больше, чем прежде, заинтересован в под-
держке парламентского большинства, а для наиболее эф-
фективного проведения в жизнь своей политики партия или
блок партий должны выиграть не только президентские, но
и парламентские выборы. Если же говорить об осуществле-
нии парламентом своей главной функции - законодатель-
ной, то здесь он по-прежнему выступает в основном в ро-
ли "регистрационной палаты", поскольку, по Конституции
1958 г., его собственная сфера законодательных полномо-
чий значительно ограничена, а повседневный парламент-
ский контроль (вопросы министрам) вместе с ответствен-
ностью правительства перед парламентом не играют во
Франции большой практической роли.
Независимо от расстановки основных политических сил, на
рубеже XX и XXI вв. государство во Франции оставалось
значительной регулирующей силой в экономике и социаль-
ных отношениях. Периодически проводимые национализация
и приватизация отраслей экономики в целом сохранили со-
отношение государственного и частного ее секторов. Осо-
бенностью приватизации во Франции при передаче малоэф-
фективных отраслей хозяйства и объектов госсобственнос-
ти является сохранение в государственной собственности
крупных пакетов акций этих объектов, использование го-
сударственных облигаций или аукционов.
Значительную роль на развитие политической системы
Франции оказывают интеграционные процессы общеевропейс-
кого масштаба. Так, в 1992 г. Конституция Франции была
дополнена разделом "Европейский союз", все более отчет-
ливо стала проявляться тенденция к признанию верховенс-
тва "коммунитарного права" (права Европейского союза)
над национальным правом.
Глава 11. Германия
1. Веймарская республика в Германии
Крах кайзеровской Германской империи. Возникновение
Веймарской республики непосредственно связано с той
экстремальной ситуацией, которая сложилась в конце пер-
вой мировой войны и Ноябрьской 1918 г. революцией в
Германии.
В ряду революционных событий в Европе, после Ок-
тябрьской революции в России, Ноябрьская буржуазно-де-
мократическая революция 1918 г. занимает особое место.
Германская революция носила массовый, народный харак-
тер. В нее были вовлечены почти все социальные слои
Германии. Это был мощный взрыв народного негодования
против самой войны и тех реакционно-милитаристских сил,
которые развязали и продолжали ее до полного поражения
германской армии. Война приносила все новые бедствия
немецкому народу. Она стоила Германии 2,5 млн. убитых
немцев, сотен тысяч пропавших без вести, 4,5 млн. ране-
ных и инвалидов, привела к разрухе в промышленности,
сокращению посевных площадей, падению урожаев, к голо-
ду, ставшему следствием экономической блокады. Озлобле-
ние против правительства было всеобщим. Верхи уже не
могли управлять страной по-старому. Между германским
народом и полностью дискредитировавшей себя правящей
элитой образовалась пропасть.
В условиях надвигающегося к осени 1918 г. полного
военного и политического поражения в Германии до край-
ности обострился клубок социальных противоречий, свойс-
твенных кайзеровской империи, в которой бурное развитие
капитализма сочеталось с сохранением полуфеодального
землевладения в деревне, полуабсолютистский режим - с
утвердившимися формами буржуазного парламентаризма, фе-
дерализм с доминированием реакционной Пруссии. Противо-
речия между трудом и капиталом переплетались с про ти-
воречиями между юнкерством и буржуазией, между широкими
народными массами и милитаристскими правящими кругами.
Другая отличительная черта Ноябрьской революции была
связана с тем, что она происходила под непосредственным
влиянием Октябрьской революции в России и, более того,
при прямой идеологической и организационной поддержке
руководством российской большевистской партии ее лево-
радикального крыла. Под влиянием Октябрьской революции
в 1918 г. в Германии все настойчивее стали звучать ло-
зунги социалистической революции, "социализации собс-
твенности", национализации банков, шахт, крупного зем-
левладения, перехода всей власти в руки рабочих и сол-
датских Советов.
Леворадикальные силы связывали будущее Германии с
ликвидацией буржуазных порядков в ходе победоносной со-
циалистической революции в союзе с Советской Россией.
Эти лозунги, однако, не разделялись не только большинс-
твом немецкого народа, но и большинством рабочего клас-
са Германии, находившимся под стойким влиянием рефор-
мистской социал-демократической идеологии.
Коммунистическая пробольшевистская партия Германии,
сформировавшаяся в декабре 1918 г. на основе "Союза
Спартака", не опиралась на сколько-нибудь значительную
социальную базу. Она не смогла предложить рабочим,
средним слоям, крестьянству собственной широкой демок-
ратической программы выхода из тяжелейшего социального
кризиса.
Доминирующие требования и лозунги Ноябрьской револю-
ции: прекращение войны, уничтожение монархии, создание
демократической парламентской республики, устранение
политического господства милитаристских сил юнкерства и
воинствующих кругов крупной буржуазии, ликвидация полу-
феодального юнкерско-помещичьего землевладения, закреп-
ление социальных прав трудящихся, - не выходили за бур-
жуазно-демократические рамки.
Революция в Германии не была единовременным событи-
ем. Ее преддверием стала волна политических стачек и
демонстраций летом 1918 г. с требованием мира, демокра-
тии и улучшения жизненных условий немецкого народа, на-
чалом - восстание моряков в Киле 4 ноября 1918 г., в
ходе которого и были созданы первые рабочие и солдат-
ские Советы. Затем революция, с той или иной мерой ин-
тенсивности, стала распространяться по всей стране. Но
уже в январе 1919 г. контрреволюция, опираясь на сохра-
нившийся кайзеровский государственный аппарат, генера-
литет, офицерство старой армии, на создаваемые по всей
стране добровольческие отряды, в которые широко вовле-
кались представители средних слоев и крестьянства, не
разделявших леворадикальных требований восставших, пе-
решла к ее вооруженному подавлению. Выступление рабочих
в Берлине было жестоко подавлено, разгромлен штаб не-
мецких коммунистов, зверски убиты основатели Коммунис-
тической партии Германии Карл Либкнехт и Роза Люксем-
бург.
Локальные революционные выступления продолжались
вплоть до 1921 г., но они носили разрозненный характер.
Их своеобразной кульминацией стало установление проле-
тарской власти в Баварии. В апреле 1919 г. здесь была
провозглашена Советская республика, избран Комитет
действия из 15 человек во главе с коммунистами, созданы
комиссии для проведения революционных преобразований в
экономике, начата национализация банков, создана Крас-
ная гвардия и Красная армия. Республика пала в начале
мая, не просуществовав и одного месяца. К этому времени
в Германии были подавлены последние революционные оча-
ги.
Главными завоеваниями революции были выход Германии
из войны, крах кайзеровской империи Гогенцоллернов, а
вместе с ней и ликвидация еще двух десятков германских
полуабсолютистских монархий, установление демократичес-
кой формы правления, парламентской Веймарской республи-
ки, закрепление широкого перечня политических и соци-
альных прав и свобод германского народа:
всеобщего избирательного права, свободы слова, соб-
раний, союзов, 8-часового рабочего дня, права на орга-
низацию профсоюзов, коллективный договор, отмена реак-
ционных законов о кабальных формах эксплуатации кресть-
ян (законов о челяди), ликвидация крупного феодального
землевладения и пр. В силу ряда объективных и субъек-
тивных факторов, массового немецкого консерватизма, на-
личия мощных сил реакции Ноябрьская революция в Герма-
нии не уничтожила питательных корней германского мили-
таризма, не провела
кардинальной чистки его главного носителя - кайзеровс-
кого бюрократического государственного аппарата.
Установление революционных органов власти. Советская
форма революционной власти установилась в ходе Но-
ябрьской революции 1918 г. под прямым воздействием Ок-
тябрьской революции 1917 г. Коренное отличие германских
рабочих и солдатских Советов от российских Советов ра-
бочих, солдатских и крестьянских депутатов заключалось
в том, что руководимые социал-демократами германские
советы не пошли на прямую конфронтацию с немецкой либе-
ральной буржуазией, принимавшей участие в революции, и
не ставили своей задачей уничтожение капиталистической
системы.
В ходе создания новых органов революционной власти
уже в ноябре 1918 г. лидирующие позиции среди повсе-
местно возникающих рабочих и солдатских Советов Герма-
нии (а кое-где и крестьянских Советов) заняли Советы
Большого Берлина и избранный ими Центральный комитет,
по инициативе которого был создан Совет Народных Упол-
номоченных (СНУ), взявший на себя функции временного
"политического кабинета". Его возглавили социал-демок-
раты Ф. Эберт и Г. Гаазе.
СНУ распустил обе палаты прусского ландтага, но ос-
тавил в должности старых статс-секретарей в качестве
"министров-специалистов", штабной генералитет с его
контрольными функциями над вооруженными силами, чинов-
ничество. В конце ноября 1918 г. по инициативе СНУ в
Берлине была созвана Конференция, в которой участвовали
представители революционных правительств немецких госу-
дарств, с целью решения вопроса об Учредительном собра-
нии, определения основ будущей конституции Германии, а
также установления порядков переходного периода во
"взаимоотношениях отдельных государств". До созыва Уч-
редительного собрания должен был действовать и бундес-
рат с контрольными функциями над правительствами зе-
мель.
В декабре 1918 г. состоялся Всегерманский съезд
представителей рабочих и солдатских Советов, на котором
была принята резолюция о созыве Учредительного Нацио-
нального собрания и о передаче всей полноты законода-
тельной и исполнительной власти СНУ впредь "до оконча-
тельного решения Национальным собранием будущего госу-
дарственного устройства". Съезд избрал Центральный со-
вет, которому формально предоставлялось право контроли-
ровать ре-
волюционное правительство, но фактически он не имел
действенных и долговременных полномочий; 19 января 1919
г. были проведены выборы в Национальное собрание.
В выборах приняли участие 30 млн. избирателей, от-
давших почти поровну свои голоса представителям буржу-
азных и рабочих партий. 54,4% мандатов получили Немец-
кая национальная народная партия, Немецкая демократи-
ческая партия и Христианско-демократическая народная
партия (Центр), 45,5% - Социал-демократы (включая Неза-
висимых социал-демократов, ранее отделившихся от Соци-
ал-демократической партии). В феврале 1919 г. Нацио-
нальное собрание начало свою работу в качестве высшего
легитимного представительного органа государственной
власти, полномочия которого были подтверждены Централь-
ным советом рабочих и солдатских Советов.
Одним из первых законов Национального собрания стал
Закон от 10 февраля 1919 г. "О временной имперской
власти", закрепивший право и обязанность Национального
(учредительного) собрания создать новую германскую
конституцию с парламентско-республиканским строем, во
главе с избранным на основе всеобщего избирательного
права Национальным собранием. Главой государства должен
был стать президент, главой правительства - ми-
нистр-президент с правом контрасигнации постановлений
президента, ответственный перед Национальным собранием.
Договоры об объединении в "Союз народов" немецких госу-
дарств должны были одобряться Национальным собранием и
созданным ранее Комитетом германских государств, кото-
рый и занял место бундесрата, но со значительно меньшим
объемом полномочий. За ним закреплялось право "содейс-
твия" Национальному собранию в законодательном процес-
се. 11 февраля Национальное собрание избрало Эберта
президентом республики, 13 февраля Шейдеман сформировал
конституционное правительство, в которое наряду с Соци-
ал-демократами вошли представители Немецкой демократи-
ческой партии и Христианско-демократической народной
партии (Центр).
В начале марта 1919 г. был принят "переходный за-
кон", касающийся правопреемства Республики, постановив-
ший, что все предписания, изданные кайзеровской импери-
ей, признаются действующими, поскольку они не противо-
речат временному имперскому и переходному закону. На-
чалась спешная работа по подготовке конституции, кото-
рая должна была закрепить завоевания революции, и на
основе ее компромиссных положений укрепить политическую
стабильность в стране.
Веймарская конституция. Конституция 1919 г., вошед-
шая в историю под названием Веймарской (по месту ее
принятия), стала одной из самых демократических консти-
туций, известных в это время буржуазным странам. Она
разрабатывалась в условиях, когда революция в Германии
еще не была подавлена, что и нашло отражение в демокра-
тическом, сугубо компромиссном содержании ее положений,
в призывах к "гражданскому миру", "сотрудничеству всех
классов", к "свободе" и "справедливости".
Содержание Конституции было обусловлено не только
столкновениями интересов и соглашениями различных соци-
ально-политических сил в Национальном собрании, но и
теми кардинальными социальными и политическими измене-
ниями, которые произошли в Германии в переломный период
ее истории - с ноября 1918 г. по июнь 1919 г. Первый
важный шаг на пути политического компромисса был сделан
еще 15 декабря 1918 г., когда Гуго Прейс, профессор
публичного права в Берлинской торговой школе, известный
еще кайзеровской Германии как "левейший государствовед"
и видный деятель Национально-либеральной партии, полу-
чил назначение на пост Государственного секретаря Ми-
нистерства внутренних дел вместе с предложением соста-
вить проект новой конституции. Проект конституции был
составлен в течение нескольких дней на основе разрабо-
танного им ранее по собственной инициативе проекта и
после доработки, в которой участвовал в качестве предс-
тавителя правительства М. Вебер', был направлен в СНУ
под названием "Проект будущей конституции (общая
часть)". Состоящий всего из 68 статей "предварительный
проект" конституции содержал три раздела: "Империя и
свободные германские государства", "Рейхстаг", "Имперс-
кий президент и имперское правительство". В нем конс-
труировалась модель парламентской республики с двумя
взаимодействующими и сдерживающими друг друга центрами
государственной
' Макс Вебер (1864-1920) один из наиболее крупных
социологов конца XIX - начала XX в.
власти: рейхстагом и президентом. Основные права и сво-
боды не были подробно прописаны в проекте и были предс-
тавлены лишь статьями о свободе совести, о равенстве
всех немцев перед законом и о защите национальных мень-
шинств. Составитель стремился избежать длительных деба-
тов по этому поводу в Национальном собрании, способных
увести в небытие сам проект, как это имело место во
Франкфуртена-Майне в 1848 г.
Важнейшим нововведением проекта стала глубокая реор-
ганизация федеральной формы государственного устройс-
тва, в основу которого была положена идея единого госу-
дарства, состоящего из 16 равноправных, с равной чис-
ленностью в 2 млн. жителей, земель (областей).
В январе 1919 г. проект конституции был передан в
СНУ, члены которого, в частности Эберт, потребовали
большего выявления его демократического характера, за
счет прежде всего включения широкого перечня прав и
свобод.
Результатом последующей полугодовой работы над про-
ектом конституции (включая дебаты в Национальном собра-
нии) стал новый его вариант, составленный из двух час-
тей: "Строение и задачи империи" и "Основные права и
обязанности немцев". Отход от традиционной структуры
европейских конституций, в которых на первом месте был
перечень прав и свобод, не был случайным. Г. Прейс и
его коллеги по Конституционному комитету считали, что
"сначала должно быть государство, которое могло бы за-
щитить основные права".
Конституция была принята Национальным собранием в
июле 1919 г. Принципиально новые правовые концепции, по
сравнению с Конституцией 1871 г., нашли отражение в ее
преамбуле. Это - принцип "народного единства" и "народ-
ного суверенитета" ("суверенитета единого германского
народа", который, как записано в преамбуле, "дал себе
эту Конституцию"), а также принципы "свободы" и "соци-
альной справедливости". Провозглашением "народного су-
веренитета" разрушалась династийная традиция государс-
твенной власти, так как ее носителями становились вы-
борные на основе всеобщего избирательного права рейх-
стаг и президент.
Германская империя провозглашалась республикой с фе-
деративной формой государственного устройства, которая
имела весьма специфический характер. Веймарская кон-
ституция отвергала формулу старой Конституции 1871 г. о
"союзе династий", способствовавшую раздробленности, за-
силию юнкерства на местах, обнаруживая явную склонность
к унитаризму. Бывшие "союзные государства" получили
название земель, а своеобразная верхняя палата имперс-
кого парламента была названа не бундесратом (Союзным
советом), а рейхсратом (Имперским советом).
Земли имели свои законодательные органы - ландтаги и
свои конституции, которые должны были закрепить, сог-
ласно ст. 17 Веймарской конституции, республиканскую
форму правления и всеобщее, равное, прямое избиратель-
ное право при тайном голосовании. Непосредственно им-
перской Конституцией определялся и правовой статус чле-
нов ландтагов (ст. 36-39).
Права земель были значительно ограничены в области
законодательства и в финансовой сфере. В ст. 6-12 Конс-
титуции предусматривался сложный порядок распределения
законодательных прав между империей и землями, основан-
ный на главном принципе - имперское право имеет преиму-
щество перед правом земель (ст. 15).
Ряд сфер общественной жизни - внешние отношения,
гражданство, таможенное, почтовое и телеграфное дело,
устройство обороны и другие - регулировался исключи-
тельно законодательством империи (ст. 6). Гражданское,
уголовное право, судопроизводство, печать, союзы, соб-
рания, торговля, промышленность, горное дело и др. -
были отнесены преимущественно к законодательству импе-
рии (ст. 7). Земли сохраняли законодательную власть по
этим вопросам до тех пор и в той мере, в какой империя
не пользовалась своими законодательными правами. В этом
случае земельный закон находился под угрозой его отме-
ны. Согласно ст. 13, "при возникновении сомнений и раз-
личий во взглядах" по закону, принятому в отдельной
земле, империя имела право с помощью Имперской судебной
палаты отменить его на основании главного постулата,
что "имперское право имеет перевес над правом земель-
ным".
Кроме того, империя могла издавать законы "по необ-
ходимости", например в области охраны общественного по-
рядка и безопасности, и устанавливать основные положе-
ния законов (положения о "принципах законов"), разраба-
тываемых в землях, касающихся религиозных обществ,
школьного дела,
земельного права и пр. Эти общие принципы законодатель-
ства имели обязательный характер для земель, если речь
шла об отделении церкви от государства (ст. 138 (1)),
об "основах" служебных отношений чиновников, предписы-
вающих, в частности, устранение всех ограничений, каса-
ющихся чиновников-женщин (ст. 123 (3)). Ни законода-
тельные, ни исполнительные органы земель не имели права
отходить от этих принципиальных установок центра.
При таком распределении законодательных полномочий
между империей и землями последним оставалось право са-
мостоятельно законодательствовать только по малозначи-
тельному кругу местных вопросов: о местных налогах, о
санитарной службе, дорогах и пр.
Империи принадлежало право не только определять раз-
меры и порядок поступлений доходов в имперскую казну,
но и вмешиваться в вопросы налогового обложения отдель-
ных земель, издавать законы, устанавливающие принципы
"допустимости и способы взимания в землях налогов" (ст.
11). Попытки несколько смягчить финансовый диктат цент-
ра были предприняты в 1923 г., когда был принят Закон
"О финансовом выравнивании", который имел, в силу не-
достаточной его разработанности, весьма малый эффект.
Более того, согласно ст. 18 Конституции, территориаль-
ные изменения или создание новых земель могли быть осу-
ществлены только путем принятия "имперского закона", и
лишь "по возможности" собразуясь с волей населения са-
мих земель.
Значительно больший объем полномочий сохранялся у
земель в административной сфере, так как за органами
земель Конституцией закреплялось право приводить в ис-
полнение имперский закон, если "имперский закон не пос-
тановил иначе" (ст. 14). Но при этом за империей сохра-
нялось право административного надзора за органами зе-
мель. В новой Конституции, как и в старой 1871 г., было
предусмотрено право имперской "экзекуции" (ст. 48).
Проявившееся в этих положениях особое стремление ук-
репить центральную власть стало ответом на партикуля-
ристские настроения в землях, усилившиеся во времена
революции. По убеждению членов Национального собрания,
Конституция должна была соответствовать тому идеалу
действительно единого, сильного государства, которое
способно было вывести страну из глубочайшего внутри- и
внешнеполитического кризиса.
В соответствии с конституционным принципом народного
суверенитета рейхстагу как органу народного представи-
тельства, избираемому всеобщим голосованием, отводилось
в Конституции формально первое место. За ним закрепля-
лась высшая законодательная власть, в том числе и право
изменять Конституцию (для принятия простых законов тре-
бовалось большинство, а для конституционных поправок -
квалифицированное большинство голосов членов рейхста-
га), а также вотировать бюджет. Эти права, однако, ог-
раничивались другими конституционными органами: рейх-
сратом и президентом.
Рейхсрат, подобно бывшему бундесрату, формировался
из представителей правительств отдельных земель. Чтобы
избежать доминирующего положения Пруссии в рейхсрате,
распределение голосов в нем строилось по иному принци-
пу, чем в Конституции 1871 г. Каждая земля должна была
иметь один голос плюс к этому дополнительную сумму го-
лосов, из расчета 1 голос на каждые 70 тыс. избирате-
лей, но ни одна из них не могла иметь более 2/5 всех
голосов, т.е. обладать абсолютным большинством, которое
требовалось для изменения Конституции. Более того, сог-
ласно ст. 63 Конституции, половина из 26 прусских голо-
сов (всего рейхсрат состоял из 66 представителей зе-
мель) передавалась непосредственно прусским
провинциям.
Формально рейхсрат не обладал законодательными пол-
номочиями, но, вотируя бюджет, рейхстаг не мог без сог-
ласия рейхсрата повышать его расходную часть или вклю-
чать новые статьи расходов.
Рейхсрату принадлежало право отлагательного вето в
отношении законов, принятых в рейхстаге (ст. 74), "оп-
рокинуть" которое он мог только с помощью вторичного
рассмотрения и нового утверждения законопроекта квали-
фицированным большинством голосов. Законодательная ини-
циатива принадлежала членам рейхстага и имперскому пра-
вительству, но правительственный законопроект нуждался
в одобрении рейхсрата.
Рейхсрат, наряду с рейхстагом, обладал правом реше-
ния вопроса об изменении или внесении поправок в Конс-
титуцию. Не принятый во внимание протест рейхсрата про-
тив постановления рейхстага о поправках в Конституцию
мог служить поводом для референдума, "если рейхсрат в
течение двух недель потребует народного голосования"
(ст. 76 п. 2).
Особое место в конституционном механизме отводилось
президенту республики, решающее значение которого опре-
делялось его всенародным избранием, длительным сроком
нахождения у власти (7 лет), правом переизбрания на но-
вый срок. Ему как внепартийному "арбитру" и отводилась
главная роль в установлении на основе консенсуса поли-
тической стабильности в стране. Независимый от парла-
ментского большинства, президент должен был противосто-
ять "парламентскому абсолютизму", которого так боялись
левые партии. В этой роли президент наделялся и правом
отменить закон, принятый рейхстагом, с помощью референ-
дума (ст. 73).
Наряду с правами главы государства президент имел
широкие исполнительно-распорядительные полномочия. Он
назначал и увольнял рейхсканцлера империи, и по его
предложению, имперских министров (ст. 53), всех высших
должностных лиц империи (имперских чиновников и офице-
ров) (ст. 46), являлся верховным главнокомандующим (ст.
47), представителем империи в международных делах (в
качестве такового ему предоставлялось право заключать
от имени империи союзы и иные договоры с иностранными
государствами, аккредитовать и принимать послов (ст.
45); он имел право помилования в пределах империи (ст.
49). Особое место в Конституции занимала вышеуказанная
ст. 48 о чрезвычайных полномочиях президента, названная
впоследствии статьей о "президентской диктатуре". На
основании этой статьи президент имел право с помощью
вооруженной силы принудить любую землю "выполнять обя-
занности, возложенные на нее Конституцией или имперским
законом", а также принимать меры в случае "серьезного
нарушения общественной безопасности и порядка" или уг-
розы такого нарушения. При этом он мог полностью или
частично приостановить действие статей об основных пра-
вах немцев.
Президент и рейхстаг обладали, по Конституции, фор-
мально равнозначными рычагами воздействия друг на дру-
га, призванными обеспечить баланс в системе государс-
твенных органов.